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财政补贴经营性!关于我国城市管道燃气价格管制若干

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熊玮

(浙江财经大学,浙江杭州310000)

【摘 要】作为城市公用事业的重要组成部分,管道燃气产业的自然垄断性决定政府需要对其价格进行管制,以保证社会福利最大化.本文通过对我国现行管道燃气价格管制的研究,剖析管道燃气价格形成机制存在的若干问题,以此探讨管道燃气价格管制的政策措施.

【关键词】管道燃气价格管制加成定价法

一.引言

随着工业化步伐加快,我国城市化水平不断提高,居民新能源产品的应用更加广泛,我国管道燃气产业的定价机制的建立已成为政府产业管制的重要内容之一.管道燃气产品具有自然垄断与可竞争性,其生产经营大体分为三个环节:天燃气生产环节、管网输送环节、终端消费环节.从生产阶段看,燃气勘探、开发、进口的不断增加使得各生产厂家均可公开竞价销售,明显具有可竞争性;从消费阶段看,燃气与电力、煤气等具有一定程度的可替代性,都是可竞争性产品.只有中间的管道输送环节自然垄断性最为显著,必须依靠管网系统的投资建设才能进行.因此管道燃气产品具有准公共产品特性,科学制定管道燃气价格不仅关系到广大用户的日常生活和生产经营,还关系到能源结构的优化和环境保护.

由于历史因素,管道燃气的价格拥有较浓的社会福利色彩,而不断完善的市场经济体制,必然会导致原有的管道燃气的定价机制不适应社会的发展和进步.现代燃气管制价格形成机制,一方面,要反映市场供求,另一方面,也要使城市燃气产品的价格反映价值,从而保证燃气企业平稳运行和健康发展,保障广大居民的日常生活便利有序.

二.管道燃气价格管制的现状

管道燃气价格属于自然垄断经营的商品价格,也是重要的公用事业价格,因此,我国对燃气价格实行政府定价,政府指导价格.价格市场化程度较低,是由 、省、市级物价部门根据不同区域和管网具体制定.在这种价格形成机制内,各个级别、各个环节的价格都不能灵活协调地运作.例如,上游供应商提供的原材料价格发生变动,而由当地政府管制的下游企业,其产品价格无法随之变动,造成企业在一段时间内出现亏损运营,等到政府发现并逐级完成各种报告和监督审批程序后,企业已经遭受沉重打击.

虽然我国对管道燃气的定价机制进行了一系列改革,逐渐淡化燃气产品的福利性和公益性,提升燃气产品的管制价格水平,一定程度上激发了燃气经营企业的积极性,有利于企业减亏增效,减轻国家的财政负担,但以经济原理为基础、以市场为导向的管制价格形成机制在我国尚未建立.

(一)管道燃气价格构成

管道燃气价格主要包括进气成本、输配成本、税金、利润等.其中,输配成本需要投入高额的建设成本或固定成本,是城市燃气价格制定的关键部分;进气成本对燃气企业来说最不可控.由于燃气具有特殊性、不宜储存,燃气使用具有时段性、季节性,一方面,燃气公司须在用户消费时间内供气,而无人使用时,其管道设施会产生大量闲置;另一方面,夏季和冬季存在供销差,也会造成燃气公司资产利用率低.因此,燃气消费的不均衡性决定了其价格应含有容量费用和用量费用,但是事实上,目前的管道燃气价格构成比较单一,一般是由管道燃气价格和管道设施建设费构成.管道设施建设费即为管道燃气初装费,包括公共管网建设费和庭院管网建设费两部分,属于燃气公司的一种经营性收费,是燃气公司向用户提供管道服务的费用,或者说是对燃气价格偏低的一个价格补偿.

(二)管道燃气定价机制的依据

《中华人民共和国价格法》规定:“制定政府定价,政府指导价,应当根据相关商品或者服务的社会平均成本和时常供求状况、国民经济和社会发展求以及社会的承受能力,实行合理的购销差价、批零差价、地区差价和季节差价.”

然而,由于对于相关问题价格法的界定不够明确,在此基础上形成的各个城市管道燃气定价机制各有不同:有些根据城市煤气、液化石油气燃料油的价格来确定城市燃气的价格;有些按照用户类别确定城市燃气价格,如民用、工业、商业等价格因使用对象不同,所承担的社会负担就不同等等.

对于管道燃气这种具有自然垄断性质的行业,国内目前普遍采用成本加成定价法,因此定价成本就成为管道燃气价格形成的重要基础.

三,现行管道燃气价格管制的若干问题

我国现行燃气价格管制体制仍是一种计划管制体制,即以成本为基础、以政策为导向.其弊端主要有以下表现.

(一)价格形成机制不能刺激产业效率

目前,我国对管道燃气的定价还是沿用传统的成本导向定价法.物价管理部门或发改委以燃气经营企业上报的成本(包括费用)为基础进行定价,而以实际成本制定的管制价格无法刺激管道燃气经营企业降低成本、提高产业效率.原因主要为以下三点:第一,这种实际成本并不是合理的社会平均成本,而是在特定地理区域内垄断经营企业的个别成本.企业可以轻易地将成本转嫁给消费者,不但没有降低成本的动机与压力,而且诱使企业提供虚假经营成本.

第二,这种成本可能不是真实成本.在政府与企业之间的谈判,政府显然以企业上报的成本作为定价或财政补贴的直接依据.

企业上报的成本自然地成为政府定价或财政补贴的直接依据.虽然燃气企业不承担相应的经济风险,但为了自身利益最大化,企业可能自觉或不自觉地夸大成本、放大经营困难,甚至将不应包括的各项费用也计人上报成本,争取提高价格或增加补贴.由于管制者与企业之间的信息不对称,管制者无法掌握燃气企业的真实成本,只能按企业上报的成本定价.目前管道燃气价格形成机制,还取决于政府与企业的谈判能力,取决于政府财政补贴力度.因此,以企业实际成本为基础的管道燃气管制价格形成机制,缺乏对成本的约束力,不能激励企业提高生产效率、降低成本,从而导致出现燃气成本上涨,价格随之上调,甚至成本上涨幅度更高的低效率现象.

(二)管制价格中的政策性因素和经营性因素模糊不清

改革开放以来,城市管道燃气价格不断上涨,其提价幅度显著高于全国物价水平上升幅度,但企业利润并没有相应增加.诚然,诸多外部因素如上游原材料价格上浮、替代产品比价不合理等影响,但更重要的因素是管道燃气政企不分的政府管理体制.即企业没有动力与自主决策权来优化生产要素等,人浮于事,极大地降低了生产效率;另一方面,工资、福利等随物价上涨,使得部分企业利润被要素价格增长而抵消,一定程度上增加了企业的生产经营成本.管道燃气经营在一定程度上带有政策性色彩,例如,为稳定物价、保证供应,企业制定低价,造成燃气价格在许多地区无法弥补成本;为应对时段、季节供应,企业执行调峰任务,导致企业亏损加大.

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管制价格中的政策性因素可能会导致企业出现亏损,但企业亏损的关键在于经营性因素.管道燃气企业内部经营管理松散、管网老化,“跑冒滴漏”的非正常损耗与高额的管理成本致使企业产生经营性亏损.由于管道燃气的管制价格形成机制中,政策性因素和经营性因素模糊不清,企业发生的亏损很难分清应由政府还是企业来承担,若由政府全部承担,则会使企业缺乏风险意识和提高生产效率的积极性与主动性.

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(三)价格制定与调整缺乏科学性

由于政府部门信息不对称的情况比较严重,管制价格的制定与调整具有随意性和主观性.在特定地理区域企业具有独家垄断经营权,不存在社会平均成本,此时单个企业的实际成本即为“社会成本”.而由于政府部门与燃气企业之间的信息不对称,管制部门无法掌握企业的实际成本,只能根据已有信息与消费者的意见,在与被管制者的博弈中制定或调整价格,这种定价机制显然缺乏科学性.

(四)价格管制部门职能单一、管制力量较弱

现阶段国内管道燃气行业的市场准人、投资建设、价格管制、质量管制等环节实行多头管理,缺乏统一协调,价格管制力量较弱.其中,市场准人归工商行政部门、投资建设归城建部门管理、价格管制归物价部门、行政管理归属公用事业局、质量控制则是由质管部门负责,各环节归口管理、相对独立,导致政府部门相互推诿扯皮.尤其是在价格管制方面,物价部门仅制定燃气价格,并不履行对成本的监控职能.由于物价部门没有动力及权利参与对燃气市场进入和投资等环节的管制,很难把握企业经营、成本控制等相关信息,在与企业的讨价还价中处于严重的信息不对称劣势状态,容易产生政策失灵现象.

四.管道燃气价格管制的政策建议

(一)引入竞争机制,充分发挥市场机制的作用

缺乏外部约束是管道燃气经营效率低下的根本原因,关键在于竞争者过少.管道燃气生产经营环节并不是都具有自然垄断性.生产和供应阶段并不具有自然垄断性,只有直接与管网相关的燃气输送和分销业务才具有自然垄断性.因此,管道燃气应该进行产销分离,即生产和供应阶段引入竞争者,提高运营效率,建立真正市场化的定价机制.

现阶段国内管道燃气行业已具备引入竞争的条件.就供求情况而言,各地燃气供应紧张局势得到缓解,供大于求;就管网使用而言,许多城市管输燃气的气源由多家厂商供应,燃气公司与燃气厂大多没有实现垂直一体化;就开放网络的技术而言,随着国内计算机和自动化控制技术的发展,引入竞争机制并没有很大的技术障碍.而且,我国不少大城市在一定程度上已经实现了气源的多样化,通过网络改造及在市场准人方面给予政策鼓励,供应能力能实现在短期内有所增加.因此,大城市管道燃气定价机制改革需将引入竞争机制作为重要内容,进而发挥市场机制作用.

(二)调整财政补贴机制,提高价格管制的公平性

当燃气价格按照一般商品价格的形成原理实现燃气商品化、燃气价格市场化,最终达到成本加利润的水平时,民用管道燃气仍要考虑其社会公益性与地区垄断性,保留适度的财政补贴.政府应履行社会调节职能,降低企业的非经营性亏损风险,给予适当财政补贴,用于弥补由于原材料价格明显波动带来的损失以及因调峰指令产生的损失等.

一直以来,我国管道燃气行业亏损严重,政府为保障广大居民的日常生活,承担了部分政策性亏损.我们可以借鉴国外成熟经验,优化政府补贴机制,完善管制价格机制.(1)以直接补贴用户来代替对管道燃气企业的补贴.国外有些地区对燃气等公用事业的补贴采用上述方式,除了直接补贴公用事业单位,还直接补给用户.这样可以将财政补贴与燃气经营活动分开,同时提高居民对管道燃气价格的支付能力.我国在价格改革中要结本国经济发展水平和国家、企业、个人的经济承受能力,继续优化财政补贴机制.(2)以优惠政策代替财政补贴.(3)建立燃气价格调节基金.该基金用于分担企业在统一定价条件下的非经营性风险,如因原材料价格波动等因素而形成的客观风险.

(三)强化成本约束机制和价格激励机制

缺少成本约束是管道燃气定价机制不合理的主要原因,我们应建立和强化成本约束机制.具体来看,燃气经营企业可采用以下方式强化成本约束机制,降低成本,提高效率.(l)倒逼成本机制.企业可从两处人手.一是以竞争性替代产品价格倒逼管道燃气成本.二是从消费者角度出发,以用户相对可接受价格倒逼管道燃气经营成本,努力促使实际经营成本接近市场可接受价格,真正赢得消费者,扩大市场占有率,实现规模经济.(2)成本核算机制.建立一套严格的成本核算体系.现阶段国内管制机构对燃气企业的成本缺乏严格的核算标准,制定价格时没有清晰的依据.建立成本核算体系可引入市场化激励机制,促使燃气公司降低燃气成本,使之等于或低于同期燃气市场价格,真正为用户谋福利,同时能用于检验燃气公司的经营绩效.实际上,成本约束机制也是一种倒逼成本机制,两者可联合使用.

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