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地方政府公众!我国地方政府公共服务现状其质量指标构建

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王家合

(湖南理工学院经济与管理学院,湖南岳阳414006)

摘 要:提供高质量的公共服务是地方政府的核心价值所在.比较而言,我国地方政府提供的总体公共服务水平还比较低,不能满足社会和公众的需求.以“公众满意”为焦点构建地方政府公共服务质量指标,可能为提高我国地方政府公共服务水平提供有价值的努力方向.

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关键词:公共服务;地方政府;质量指标

中图分类号:D630

文献标识码:A

文章编号:1006-6365(2010)06-0077-04

公共服务是以政府为代表的公共部门提供用来满足公共需要的服务.按照联合国政府职能分类体系,‘政府公共服务包括普通公共服务与公共安全、社会服务、经济服务、未按大类划分的支出等,这规定了公共服务的“公共属性”.它除了具有一般意义上的非竞争性和非排他性特征外,还具有与一般服务相同的公众参与性、同时性、易逝性、不确定性和异质性等特点.地方政府管理的基本功能在于通过对一系列公共事务活动的调节和控制,以持续满足社会公众的共同需要.与制造业和其它经济性组织不同的是,地方政府输出的产品并不是可以精确计量、具有具体生产流程的有形物质实体,而更多的是一种服务.美国著名质量管理专家J.M.朱兰曾指出:“对经济学家来说,有产品(例如:牛奶、汽车)与服务(例如:理发、供宿、电力)的区别.用户所关心的其实只是服务,即使他看来是在买产品.他买牛奶,但真正要的是营养.他买一部汽车,但真正要的是运送、便利和表示身份.”这一实质性的看法在地方政府公共服务管理中表现得更为突出.对于政府部门来说,即使提供的是有形的公共产品,但最终还是以服务的形式满足公众需求.虽然服务本身更多地表现为一种过程,但是服务的质量最终还是体现为结果,因而,公共管理需要立足于满足公众需要的结果导向.同时,服务及满足公众需要本身的出发点,并不是片面地追求经济效益和组织自身的被认可度,而是一种内在的责任和义务,提供高质量的公共服务是地方政府的核心价值所在.本文运用比较分析方法从横向和纵向两个层面描述我国地方政府公共服务水平的现状,并以“公众满意”为焦点构建地方政府公共服务质量指标.

一、我国地方政府公共服务水平的横向比较

当代中国政府把建设服务型政府作为政府改革创新的主要目标.目前,我国的改革触角已经涉及经济、政治、文化、社会等多个领域,触及到社会成员和团体的具体经济利益;发展已由单纯追求GDP上升到对绿色GDP的追求,致力于实现人口资源、环境的协调和可持续发展.这一进程在很大程度上受到政府公共服务供给目标实现程度的影响.这就要求我国政府、尤其是各级地方政府根据社会公共需求发生的深刻变化,积极探索更为有效的公共服务管理模式.

地方政府的主要职能是为社会和公众提供优质高效的公共服务.但从国际层面的横向比较上看,我国政府提供的总体公共服务水平还比较低,具体项目的数据比较参见表1.

二、我国地方政府公共服务水平的纵向比较

地方政府的职能是为公众提供公共物品和公共服务,所以追求高质量和最大限度的顾客满意成为政府绩效评估的焦点.不可否认,随着我国改革和发展进程的逐步深入,地方政府提供公共服务的水平在国内纵向比较上取得了一定的成绩,但总体而言不能满足社会和公众的要求.具体表现在:

第一,地方政府公共服务部门的服务意识淡薄.我国政府的宗旨是“为人民服务”,对于代表公众普遍利益的地方政府,以服务对象为中心来提供公共服务本是应有之义.但长期以来,由于我国政府部门垄断大部分公共资源的供给,政府集公共服务的提供者、安排者和生产者三重角色于一身.大部分地方政府的职能部门往往不了解自己真正的服务对象是谁,更谈不上真正考虑服务对象的需求,他们更习惯于围绕着管理者来开展工作,忽视公众的需求和偏好,结果造成某些公共服务质量和效率低下,致使许多地方政府的公共服务供给变成了政府提供什么,公众就消费什么:提供多少,公众就消费多少.很多政府公务员在提供公共服务时的工作态度、工作作风也不尽如人意.为切实扭转地方政府部门在提供公共服务时的不良风气,国务院纠风办等相关部门要求地方政府部门采用“社会服务承诺制”等多种纠偏措施,但没有取得根本性成效.

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第二,公共服务公众参与程度较低.目前公众对地方政府提供的公共服务的参与程度较低,主要表现为:一是公众对公共利益的期望日益淡化,公众关心公共事务的热情降低;二是公众对公共责任的忽视,使政府管理的责任强化并形成对政府官员的巨大压力;三是公众中有一种不合作的情绪在滋长,使政府管理效率下降,成本增加;四是政府与公众长期处在管理与被管理的两极态势,影响公众对政府的认同和支持度.我国政府正面临从全能型政府向有限型政府、从统治行政到服务行政的转变过程,要使这种转变长期存在和发展下去,必须形成政府调控、社会和公民协同参与的公共服务新机制【4】.

第三,地方政府公共服务成本高、投入不足.有学者指出,我国政府服务成本偏高具体表现在以下几个方面,一是公共服务组织运行成本高.公共服务部门机构臃肿、职责不明、人浮于事等不良现象得不到根治,耗费了大量的公共资源.二是公务员成本意识不强.公款消费制约不力,公共财物闲置、浪费或私用,公务员的贪污腐败等,都使得我国政府运行成本极高.三是盲目决策提高了公共服务成本.有的地方政府部门领导不遵循科学规律,以个人经验造成诸多决策失误,大大加剧了政府成本.与此同时,我国的政府财政在公共服务领域的投资却严重不足,比如我国基础教育投资占GDP的比重多年来都是低于世界平均水平;城市社区的公共卫生服务体系得不到有效建构,广大农村的公共卫生服务体系更难以满足农民的需求;地方政府对社会保障方面的投入力度和受益面仍然十分有限.远远不能满足社会的需要,等等.

第四,地方政府对公共服务质量持续改进的意识欠缺.传统政府的科层管理体制根据每一个组织成员的专长设立了固定的职位,并通过严格的规章制度赋予了相应的责任.这种严格而又刻板的管理模式不但缺乏有效的激励机制,而且形成了地方政府成员逃避风险、不事创新,不求有功、但求无过的普遍心态,使地方政府失去了追求有效性和效率的内在动力.加之地方政府一般不能真正了解自己的服务对象,仅限于管理者的自我评价和自我满足,导致组织内部安于现状的心态日益滋长,最终陷入墨守成规、裹足不前的困境.现代社会瞬息万变,伴随着信息革命和市场经济时代的到来,事物之间的联系更加紧密、关系更加复杂,某一问题的解决可能会引发新的问题,因此地方政府不能仅满足于某一特定任务的完成,而是要不断思考提高质量的方法.一旦在地方政府内部树立起持续改进意识,就能激起成员主动寻求实际效果和公众期望之间差距的热情,并据此提供灵敏的回应性服务,保证公共服务的质量,真正成为代表公众利益的服务机构.

三、我国地方政府公共服务质量指标构建

20世纪70年代以来,伴随着全球范围公共管理运动的开展,追求高质量和最大限度的顾客满意成为政府绩效评估的焦点,政府绩效评估由“效率优位”阶段进入到“质量优位”阶段.绩效评估由单纯强调经济和效率向注重公共服务整体质量提高的转移标志着政府绩效评估的规范化、系统化和科学化.正如质量管理专家罗萨多等人对此评论说:顾客取向和质量优位意味着与传统的决裂,意味着新的游戏规则,是一场管理上的革命.国际的发展趋势和我国的现实状况相结合,构成了提高我国地方政府公共服务质量的巨大动力和压力.因此,运用质量管理理念与方法构建我国地方政府公共服务质量指标,并以此规范地方政府公共服务管理模式和行为,提高其公共服务提供能力和绩效,显得日益重要而迫切.

探索公共服务的质量指标首先需要明确公众导向.公众决定质量,因此要将公众满意作为地方政府公共服务质量的核心,这是提高公共服务质量的基础.公众满意是地方政府全面质量管理的目的,而公共服务质量指标是反映公众满意度的基础性指标,直接与地方政府的工作性质和职能相关,通过对公共服务质量指标的评价,可以反映出地方政府提供公共服务的概况.基于公众满意的地方政府公共服务质量指标包括以下几个方面:

(1)及时性.政府所提供的服务或产品,必须能够及时的满足公众的需求,或是政府能够及时的解决公众所遭遇的问题.

(2)可靠性.即公众在第一次提出要求时,政府部门及其公务员是否能立即提供正确无误的服务;能否遵守对公众的承诺:能否在承诺的时间内完成对公众的服务.

(3)能力.政府公务员是否具备执行职务所需的专业知识和技能.

(4)服务通道.服务公众的通道是否通畅;公众能否非常方便地与政府部门打交道:服务时间和服务地点是否方便公众.

(5)沟通.公务员能否耐心地听取公众的陈述;能否充分了解事情的来龙去脉:能否详尽细的向公众说明相关的法律法规,并尽力为公众解决问题.

(6)可信度.公务员的行为表现是否让公众信赖;能否处处以公众的利益为先;能否真正树立起“全心全意为人民服务”的良好形象.

(7)安全感.政府应提供给公众安全、自由的环境,能够保护公众的生命、财产与隐私权不受侵犯.

(8)有形性.即政府机关的硬件设备是否适用,公务员的衣着仪表是否得体.

(9)服务礼貌.公务员在提供服务时,是否彬彬有礼、和蔼可亲;是否尊敬、体贴、善待公众.

(10)责任心.公务员在提供服务时,是否有责任心;是否全力为公众办事.

相对来说,上述指标都是公众对地方政府公共服务质量改进最基本的要求,体现了地方政府提供公共服务过程中致求“公众满意”的基本方面.我们借助专家调查法,对每项指标进一步细化,明确了相应的评价要点和标准(如表2所示),以期为提高我国地方政府公共服务水平提供有价值的努力方向.

参考文献:

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[2]J.M.朱兰等,质量控制手册(上).北京:中国人民大学出版 社.2003.7.

[3]李美云,我国公共服务市场化的理性思考[J].云梦学刊,2007,(I).

[4]孙 荣,陈鸿惠,全力打造服务型政府[Jl,中国行政管理, 2004,(8).

[5]曾保根,基于市场化视野的我国公共服务现状评析[Jl,温州大学 学报(社会科学版),2008,(4).

[6]章也徽.我国农村公共卫生服务中的政府职责研究浙江师范 大学学报(社会科学版),2008,(1).

[7]周志忍.质量与顾客满意.新视野,2000,(4).

【责任编辑、校对杨年保】

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