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移民库区!公共政策公平性的角度库区移民

导读:本文是一篇移民库区论文范文,可作为选题参考。

卫星直播:金秋库区行走进三峡移民第一村 视频 : 库区移民政策 1、★生态文明视阈下三峡库区错位路径2、★移民资源、权利、贫困安置区———基于五强溪库区就地后靠安置移民的调查3、★非自愿移民的社会资本补偿——丹江口库区移民为例4、★稳抓库区移民安稳增收创建和谐稳定社会———浙江省云和县移民增收工作为例

罗 莹( 民族大学管理学院,北京100081)

摘 要:本文以岩滩库区移民所产生的问题为实例,从政府政策这个层面分析了问题产生的原因,并从问题及原因的分析中得出几点启示,以期对今后相关政策的制定提供一些参考.

关键词:公共政策;公平;库区;移民

中图分类号:D632.4 文献标识码:A 文章编号:1009-8135( 2010) 01-0014-04

公共政策研究中有许多基本理论,其中之一就是公共政策的定义,国内外绝大多数学者都赞同美国著名政治学家戴维·伊斯顿的观点:公共政策是对全社会的价值作权威性的分配.为了对公共政策的定义有更明确的理解,可以把“价值”一词直接改为“利益”,即公共政策是对全社会的公共利益作权威性的分配,而且利益分配是一个动态的过程.

同时,我们还必须探究何为公共政策的本质,即政府为什么要制定政策与执行政策,这个问题最主要的原因是市场的失灵.因为市场只解决私人产品的供求,不提供公共产品,也不能解决经济中各种外部性问题,在市场失灵的地方,决定了政府必然要介入.市场立足于效率,那么公共政策就应立足于公平.罗尔斯著名的“正义原则”第二则:“社会和经济的不平等被调解,使得人们有理指望它们对每个人都有利,并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放”,也就是说要求社会利益和经济利益的不平等分配应该对处于社会最不利地位的最有利.这条原则实质是要求国家应对社会成员的社会经济差别予以调节,使之最大限度地改善最差者的地位,也就是说政府最能发挥巨大作用的是在“公平”上.

毫无疑问,政府通过政策对社会公共利益进行分配,这确实是它要承担的一个重要功能.然而还有一些问题值得我们思考:一项公共政策是否成功应该如何评判;一项公共政策结果的公平是否就等于其过程的公平:一项公共政策符合了大多数人的利益,却致使一部分人失去了最低的生活保障,那么这项公共政策算是成功的吗?这些不公平现象所产生的问题对我们政府在今后制定政策又有什么启示呢?文章以广西岩滩水电站扩建及其产生的移民安置问题为例做出一些思考.

一、工程与移民安置概况

岩滩水电站位于广西大化瑶族自治县岩滩镇,是一座以发电为主,兼有航运等综合效益的大型水电工程,于1984年正式动工,1992年第一台机组发电.水库设计正常蓄水位223m,相应库容26.1亿m3,汛期限制水位219m.总装机容量l 21Omw,年发电量56.6亿kw·h.岩滩水电站扩建后,一、二期总装机容量达l 81Omw,年发电量75.33亿kw·h.

岩滩水电站正常蓄水位223.OOm,为减少淹没损失,汛期限制水位219.OOm运行,其水库淹没处理设计洪水标准为:征用土地线按2年一遇洪水回水位;居民迁移线按10年一遇洪水回水位; 公路、军用长话线、11OkV输电线和县城按20年一遇洪水回水位;林地征用线按正常蓄水位;其余设施按IO年一遇洪水回水位.根据上述淹没设计洪水标准,库区淹没涉及河池市的大化、巴马、东兰、南丹、天峨5个县的26个乡(镇),共89个村民委员会905个村民小组,土地淹没及搬迁人口具体数据如下表:

另外,淹没还影响淀粉厂1个,小水电站9座8 152kw,库区交通公路改建123.56km、机耕路112.13km、人行道447.6km,通讯线路改建498.2km,输电线路改建747.4km;发掘文物古迹9处,县城防护3个.

1992年水库下闸蓄水后,库区周边东兰、巴马、大化三县共有巴纳(拉平)等9处产生内涝影响要处理.受内涝淹没影响土地面积602.06hm2,其中耕地面积542.14hm2.1992年按水库淹没耕地计,需生产安置人口62430人,根据剩余资源情况,库区规划就地后靠生产安置人口46999人,库区外迁安置人口15 431人.

二、库区移民面临的主要困难

1992年岩滩电站第一台机组开始发电,但库区残留的生产生活资料极少,加上基础设施条件差,移民生活十分困难.10多年来,大化岩滩两大电站库区移民经常到各级政府上访静坐,扰乱了县乡党政机关正常的工作和生活秩序,事态发展势头难以控制,严重影响了库区的安全稳定,库区移民所产生的问题不能不引起大家的重视.

第一,生活生产资料极少,耕地不足,生产生活出路亟待解决.根据表1的数据,岩滩库区移民原有常耕地被淹没共3 966.54hm2(水田1 797.67hm2,旱地2 168.87 hm2.1992年水库下闸蓄水后,受内涝淹没影响土地面积602.06hm2,此时共计受淹没土地4 568.6hm2,剩余土地资源量少质差.大批的企事业单位因搬迁投入不足而关闭破产.生产门路少,移民无地可种,经济收入无来源,基本上依靠国家提供口粮,每月人均补助12.25kg维持生活,生活困难.

第二,交通不便,库区移民生产生活要发展举步维艰.库区淹没了原有交通通讯设施,需要重新改建的交通公路有123.56km、机耕路112.13km、人行道447.6km,通讯线路改建498.2km,输电线路改建747.4km.但由于缺乏资金,交通设施落后的局面还没有改善,部分移民只能靠木船和竹排出行,安全隐患较多.

第三,用电难,“电荒”严重影响库区经济发展和移民生活.按照 对移民“前期补偿、补助与后期生产扶持相结合”的方针,规定“岩滩电站投产后,应当优先安排库区用电”.可在电站已发电投产二十多年后,库区人民仍然过着“拉闸限电”的日子,没有享受到优先安排的优惠政策,“电荒”严重制约着库区经济社会发展和移民的安稳致富.

第四,基础设施薄弱,除了交通不便和用电难以外,饮水难、就学难、就医难也是库区突出问题.由于移民后靠搬迁安置居住分散,自然条件差,加之多年来有部分已建的人饮设施缺乏资金维修或受洪涝灾害影响,部分水池开裂下沉,水管损坏,饮水难问题逐年加剧.库区后靠安置建设的部分小学及教学点,校舍有的地基下沉或墙体开裂,已构成危房,影响了正常的教学活动.另外,由于工程规划初期对库区的文化、卫生重视不够,在对库区补偿投资中,没有安排此类经费,至今库区各村都没有文化娱乐室、卫生室,造成库区文化设施缺乏,移民看病就医极为不便,影响了移民文化和健康水平的提高.

第五,库区移民后期扶持基金标准低,补助资金不足.按规定,岩滩电站要从发电量中每度提取5厘钱的标准作为库区后期扶持基金,以目前岩滩水电站上网电价每千瓦时0.1544元计算,移民扶持基金仅占总发电收入的3.2%,补助资金严重不足.

第六,外迁安置任务尚未完成,寻找外迁安置点艰难.原规划外迁及异地安置人口15000多人,因外迁移民安置区难以落实等诸多原因,制约着移民安置规划的实施.到目前只安置了5000多人,尚有近10000人原规划外迁安置任务未完成,如加上库区环境容量不足需增加外迁移民人数,寻找及落实适合移民意愿并能成建制接受外迁移民的安置区任务非常艰难.

从岩滩库区所产生的移民问题可以看出,岩滩电站建设成功、运行良好、效益显著,是以库区移民舍弃大量良田家园为代价的.当初建电站的初衷,除了开发水力资源外,就是想通过建电站带动红水河两边群众脱贫致富,但现在移民生活困苦,生活没有保障,这就与建电站的初衷相背离了,可以说这项政策不算是成功的.

三、从政策层面分析问题产生的原因

第一,受传统的思维模式影响,指导思想出现偏差.岩滩电站于1984年正式动工,当时我国正处于计划经济向市场经济转型时期,“一切围绕生产走”的思想还继续存在,并且还影响了移民安置的相关政策制定,具体表现为岩滩水电工程建设中“两重两轻”的现象,即重工程、轻移民,重电站、轻库区,这也是后来造成“先进的电站,落后的库区,贫苦的移民”这种局面的重要原因.

第二,责任主体偏差,造成移民的损失无人买单.现在水电开发大多数完全走市场化道路,实行股份制,因此移民问题理应按照市场原则解决,移民搬迁与安置的主体应该是业主而不是政府,而现行体制将“移民”这个最难的工作交给地方政府,获利的业主往往对移民工作缺位,很多时候难觅业主身影,有钱不管事,管事没有钱,最后导致移民苦求补偿无门,生活日益困苦.

第三,前期移民安置规划不够科学,造成后来移民生产生活资料不足.岩滩水电站初步设计于1982年完成,该设计阶段还没有出台水库淹没处理规范,也没有可参照执行的土地法规,移民安置主要为“赶猴子上山”式搬迁,即库区移民全部后靠安置.岩滩库区只考虑剩余坡地进行移民安置,经对库区的环境容量分析,利用库区剩余坡地改水平梯地,就地后靠安置人口约10000人.但库区由于各村、组、户剩余的坡地千差万别,受农村土地承包到户延期30年不变的限制,调整土地较难.

第四,前期没有做好被淹没土地实物的统计工作,产权不明,造成补偿资金的流失.库区因淹没土地的产权不明,因此不能把受淹土地补偿及安置补助费分解到每个移民户中针对性使用,而是由县移民办全部统管使用,移民户不知道受淹土地应得到多少补偿资金,在开发生产项目或生活有问题时就向移民办要资金.这种资金使用管理方式实质上是移民群体的大锅饭,由于产权不明,在资金使用管理上造成了移民安置的盲目性及较大的资金损失,从而也不能把移民补偿资金真正用到切实发展当地民生的实处上.

第五,电价低,相应的库区移民后期扶持基金也低,导致补助资金不足.2008年7月1日,尽管岩滩公司的上网电价由原来的0.1311元/kw·h上调到0.1544元/kw.h,通过与广西区内其它水电站的上网电价作比较(见表2),可看出岩滩水电站的上网电价偏低,因此移民从岩滩电站发电收入中所获得的扶持基金相应也低.

第六,在相关移民安置的政策制定中,没有重视移民的呼声和意愿.1984年,自治区政府出台了《岩滩水电站库区淹没移民安置的若干规定》,同年水电行业出台了《水利水电水库淹没处理设计规范》试行本,该规范规定移民安置规划是以地方政府为主,工程设计单位配合,政府方面缺乏与移民的协调和沟通,是典型的政府行为,这也导致了后期移民搬迁问题重重,例如大多数移民不愿外迁,移民安置区不合移民意愿,移民抱怨补偿标准过低等等.

四、启示

一项有成效的公共政策它所带来的利益,对每个人来说应该都是均等的,如果这项公共政策符合了大多数人的利益,却致使一部分人失去了最低的生活保障,流离失所,靠少得可怜的救济粮度日,那么这项公共政策应该算是失败的.因为,政府以“公平”为由出台的政策已经造成了对一部分人事实上的“不公平”.上文提及的岩滩库区移民所产生的问题就是一个典型实例.

河南淅川:故土难离库区移民的最后一天 视频时长:02:24 河南淅川:故土难离库区移民的最后一天 播放:49602次 评论:6873人

如何使一项公共政策最大限度最大范围的维护社会“公平”,这是我们不得不面对的一个问题.基于以上对于岩滩电站移民出现的问题及其原因的分析,得出一些启示:

第一,移民的利益问题应始终摆在首位.说到底,这也是一个指导思想的问题,无论是工程规划、工程建设,还是工程开始运营各个阶段,都应该坚持把移民放在第一位,也就是坚持了党和国家以人为本,科学发展观,构建和谐社会的重要理论.随着国情变化,一些重点工程,尤其是水电工程在政策制定和建设中,应在充分考虑各方利益的基础上,打破固有的利益格局,从国家战略角度,坚持科学发展观,做到和谐发展.

第二,明确责任主体,谁受益,谁负主要责任.当今水电开发大多数完全走市场化道路,实行股份制,因此移民问题理应按照市场原则解决,移民搬迁与安置的责任主体应该是业主股东而不是政府,当然这不代表政府完全免责,政府应该转换为法官或调解人的角色,督促业主对移民进行补偿,根据双方意见 补偿标准,当双方发生纠纷时进行裁定等等.

第三,移民搬迁安置规划要科学,详细,合理.首先要确定生态移民的范围和对象,对移民人数进行统计,当然还要考虑自然增长人口数量;其次要考虑移民安置地的选择,应遵循的原则有:(1)农业土地资源较为丰富,水电路等基础设施较为齐全,生态移民有安稳致富、可持续发展的物质条件;(2)有安置容量的功能转换区或专业功能区;(3)有就业安置容量或潜力的中小城集镇:最后是安置模式的选择,在充分尊重移民意愿的基础上,让移民选择合适自己的发展模式,依靠自身尽快致富.

第四,统计工作要详细精确,后期的赔偿工作才能有据可依.相关单位要对受淹土地的产权、数量、土地质量、土地耕种条件及其它财产损失做详细的登记,才能让受淹土地补偿及安置补助费有针对性地分解到每个移民户中.

第五,多方筹集资金,规范资金管理.采取地方筹措、受益地区生态补偿、农户自筹、对口支援等多种方式,尽可能多方筹措资金,努力给库区移民资金支持,确保移民的顺利实施.例如岩滩库区移民的长期生活补助的资金,建议通过提高岩滩电站上网电价和提高库区移民后期扶持基金标准加以解决.另外,移民工作要严格按项目管理的要求执行,严格资金管理和审计制度,做好项目检查验收工作,确保移民补偿补助资金切实发放到移民手中.

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第六,引导移民参与政策制定,完善沟通和协调机制.引导移民参与,提高移民对移民政策的关切度和认可度,降低政策执行的盲目性和随意性.完善沟通和协调机制.使移民的要求和意愿得以畅通无阻的传送到有关部门,根据移民需要对方案加以修正,使之适应变化了的现实,及时调整移民政策,这样才能协调好移民及其它相关群体的利益,减少移民政策的执行难度.

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(责任编辑:朱丹)

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