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信访大厅!信访”沈阳模式”其

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孙政

( 沈阳市委党校,辽宁沈阳110036)

[摘 要] 信访制度改革近年来是我国事件界和理论界争论颇多的一个问题.本文在对信访“沈阳模式”的考察调研基础上,阐述了相关的一些思考,认为信访“沈阳模式”是中国各地政府在应对社会稳定问题、改革信访模式方面的一次有益尝试.作为地方信访部门,不可能对信访制度本身进行根本性的变革,在这种情况下,着力挖掘现有制度的潜力就成为各地当前对信访模式创新的必然选择.同时还指出,对信访“沈阳模式”的思考不应该局限于沈阳信访模式的变化方面,更应着眼于对信访制度功能定位及实现其功能的制度设计方面.

[关键词] 信访改革;信访模式;探索与思考

[中图分类号] D632.8 [文献标识码]A [文章编号]1008-4053(2011) 01-0009-03

一、信访“沈阳模式”概述

(一)信访“沈阳模式”产生的背景

2008年4月,沈阳市委、市政府作出决定,在总结沈阳市沈河区信访工作经验的基础上,明确以整合资源、强化责任、及时就地解决问题为核心,探索建立“一站式接待、一条龙 、一揽子解决”为基本模式的市、区县(市)两级信访大厅.简而言之,所谓“沈阳模式”,就是建立以两级信访大厅为载体的信访稳定工作运行机制.

为考察沈阳模式的特点,先简要回顾一下我国信访制度和信访部门的历史由来.建国初期, 经常直接批阅处理人民来信,后来交给秘书处理,由 秘书室负责具体承办.1951年, 作出了《必须重视人民的通信》的批示.自此,从 到地方,各级信访机构相继建立.1995年,国务院颁布了《信访条例》,把信访作为一项制度正式确立下来,一直延续至今.由此可见,信访制度其实质上是一种具有秘书属性的制度.但改革开放以来,随着人民内部矛盾内容的利益性、主体的群众性、成因的复杂性、形式的偏激性日渐突出,具有秘书属性的信访机构,已显现出越来越多的问题.以转办、交办、督办为主的职能定位,无法对各种矛盾进行有效调处,更难以实现诉求问题的有效解决.在这种情况下,沈阳市委市政府为突破原有信访稳定工作的瓶颈,在推进信访稳定工作改革过程中,形成了“沈阳模式”.

(二)“沈阳模式”的工作原则:“一个中心,两个基本点”

所谓“一个中心”,就是以解决信访稳定问题为中心,把事解决、把人留住.对于全部有理的信访问题,全部予以解决,其中一时难以解决的,说明情况、明确时限、尽快解决;对于部分有理的部分予以解决;对于完全无理的,其中确属生活困难的,要通过帮扶救助予以解决,其中确属缠访闹访的,则依法予以处置.

所谓“两个基本点”,就是集中权力、直接调处.集中权力,就是把与信访稳定工作相关的各职能部门的职权,集中到信访大厅.直接凋处,就是指进驻信访大厅的各单位,直接接待处理信访案件,将矛盾和问题争取终结在信访大厅.

(三)沈阳模式的具体内容

在全市范围内构建“各级党委负总责,两级联席会议为龙头,两级信访大厅为载体,基层信访网络为支撑”的信访稳定工作新格局.特别是重点强化了两级信访大厅建设,并构建了“四个一”的大厅工作新模式.

1.一站式接访,工作资源全线整合.一方面,全面完善硬件设施,积极营造和谐的信访环境.按照“全省一流、全国领先”的建设标准,市里投资5000万元建成了总面积达1万余平方米的市信访大厅(含棋盘山信访事项分流调处中心,其中市信访大厅面积7416平方米),总面积是原来的6.3倍;接访大厅面积1154平方米,是原来的7.7倍,从而使大厅具备了基本的承载力.现在的市信访大厅,有鲜花盆景、整齐的坐椅,专门的吸烟室、手机多功能充电器、饮水机、信访指南等等一应俱全.这一切都体现出对上访者细心周到的关怀、细致人微的服务,被来访群众称之为“五星级”信访大厅.同时,全市15个区县(市)和开发区,也通过新建或改造,完善功能,添置设备,全面改善了信访大厅的办公条件和服务环境.另一方面,全线整合工作资源,努力打造权威的工作实体.针对以往信访部门直调功能缺失的问题,着眼于“事要解决”,本着集中用权的原则,选择行政、司法等19个职能部门派出机构入驻大厅,分门别类开设投诉窗口,使信访大厅不仅具备“接待受理、直接调处、协调指导、监督查处”等一般职能,而且具有诉讼指导、立案引导、协调调解、行政复议、法律咨询、司法援助等特殊功能,超越了传统意义上信访部门的概念,做到了行政进入、司法融入,力求全面彻底、一次性解决信访问题.

2.一条龙服务,各类问题全面调处.为保证案件 质量和效率,制定了严密的运行程序,规范了工作流程,采取“统一登记、分类接谈、现场处理、立案调处、交办督办、法律救助”的办法,做到有访必接、接之必办、办必有果,最大限度地“把事解决、把人留住”.一是统一登记.设登记管理岗位,由市信访局工作人员将来访人员的基本信息录入信访信息管理系统;二是分类接谈.登记人员根据来访事由和诉求,引导来访群众前往有关接待室谈话;三是现场处理.对相对简单、相关政策明确、可直接答复处理的,由相关部门驻大厅的同志当面答复来访人、解疑释惑;四是立案调处.对疑难复杂信访事项实行“四级会诊”调处机制.第一级,对属于各部门职责内的问题,由各部门驻大厅办公室主任直接决定调处.第二级,对涉及多个部门的疑难复杂案件,由大厅分管主任牵头组织相关部门驻厅办公室联合“会诊”,集中研究、协商解决.第 ,对联合“会诊”仍不能解决的,由大厅主任召开主任联席会议,邀请有关专家及责任主体部门领导专题研究解决.第四级,主任联席会议解决不了的,提交市联席会议研究解决;五是交办督办.凡是在大厅内接谈并需要立案交办的信访案件,一律以市信访大厅的名义 ,并派专人督办,直至结案;六是法律救助.对符合行政复议、仲裁条件或司法调解、诉讼的信访事项,引导来访群众到设立在信访大厅内的相应部门反映.

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3.一元化管理,工作人员全力投入.沈阳市委常委会审议通过了《沈阳市市管党政领导班子后备干部工作实施细则》,明确提出,对于拟提拔的后备干部,特别是进厅单位的后备干部,一般应在提拔前到信访大厅锻炼.对工作成绩突出的,在同等条件下要优先予以提拔、重用;对表现不好的,要及时予以调整.按照这样的规定,市委在用好信访局原班人马的基础上,抽调精兵强将,壮大后备力量.对这些相关职能部门派驻同志和挂职锻炼干部,市委赋予大厅考核评价权和提拔使用建议权,做到“人员工作在大厅、组织关系在大厅、考核评价在大厅、提拔使用在大厅”.

4.一揽子兜底,资金支持全部到位.依托大厅设立了解决疑难复杂信访问题专项资金,主要用于解决“骨头案”、“钉子案”、“无头案”,以及实施困难救助.在资金归集上,按照各区每年不少于3000万元、开发区和县(市)不少于1000万元的标准,确保所需资金及时足额到位.在市级层面,信访大厅需要动用专项资金的,需报请市联席会议研究,并提请市长办公会决定;对涉及全局性的重大资金使用,需提请市委常委会研究决定.

二、由“沈阳模式”引发的思考

(一)“沈阳模式”是挖掘现有信访制度潜力的一种探索

很显然,对信访“沈阳模式”的思考不应该局限于沈阳信访工作模式的变化方面.事实上,信访“沈阳模式”不过是中国各地政府在应对社会稳定问题、改革信访模式方面的一次初步尝试,也可以说是对中国曾经很激烈的、且正在延续的、关于信访制度改革论争之实践环节的一种表现.作为地方信访部门,没有可能对信访制度本身进行根本性的变革,在这种情况下,着力挖掘现有制度的潜力就成为其当前对信访模式创新的必然选择.模式是实现功能的一种手段或者路径选择,更为基本和重要的则是功能定位.“沈阳模式的意义”在于对如何通过对信访功能重新定位,来选择一种不同于以往的新的信访工作路径.在中国这样一个行政主导的国家,在司法难以真正独立的情况下,信访作为这样一套没有门坎的反馈系统,仍然是行政机关了解社会存在的问题,了解民众的需要的一个重要途径,通过赋予信访机构的实实在在的权力,树立信访机构的权威来解决目前无法逃避的各种复杂的社会问题,沈阳信访做了一种积极的实践探索.正是在这样的意义上,“沈阳模式”在某种程度上改变了原有信访机构以转办、交办,督办为主的传统的职能定位,实现了由权力分散向权力集中、由间接调处向直接调处的职能及相应模式机制的转变.

(二)“沈阳模式”之外的思考

就信访制度本身来说,尽管在今日中国信访实际上承载了过多的重任,但最为基本的,可以说有两项功能,即权利救济和政治参与.那么,我们必须思考的是,与信访制度改革相关的这两项公民的基本权利该如何更好地实现呢?

其一,“沈阳模式”无疑极大地强化了信访的权利救济功能,问题是,如果从中国社会长远发展的角度看,信访权利救济功能是否应当得到强化呢?

一种观点认为,“在我们这样一个有浓厚行政传统、国家权力支配社会进程以及急于向法治转型的国家中,由于社会经济的快速发展、社会的转型,规则的缺失所引起的种种行政违法、社会不公现象频频出现,通过信访来制约行政违法行为,保障公民的合法权利就显得特别重要”.必须承认,大量社会矛盾的产生和沉积,与当前日益突出的权力私有化、贪腐集团和官僚主义有着内在的联系,这恐怕是谁都无法否认的事实.由于权力的过分集中是造成上述问题的深层原因,因此受到学界和舆论界一致的批评.我国《宪法》第4l条已明确规定“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”.这是公 用信访进行政治参与的法定依据,它表明公民的信访权是一项宪法权利,因此,作为政治参与和表达意愿方式的信访,是不仅不应该被取消.问题是,现实的信访制度强化的是信访权利的救济功能,尽管它在现实中电能解决公民的一些具体权利诉求问题,但如果从国家宪政体系来考量,信访的这种权利救济功能被强化却是难言有益的,因为它的实现没有严格的法定程序而主要靠领导批示.或者可以说,行政权力通过信访权利救济的方式无法实现根本性的制约,反而可能被自我强化了.

事实上,在中国目前的制度结构中,行政部门几乎拥有绝对的权力,却缺乏有效的制约.比如说在一些地方政府的强制拆迁中,行政长官一声令下, 、检察、法院倾巢而出.这就说明了这样一个制度问题,司法系统没有被赋予独立的使命,它仍然多方受制于行政权力.在这样的情况下,不是老百姓不懂程序没有法律意识,而是深知利害关系才越权上访,寄希望于某种正常制度之外的特别救济方式.司法独立问题已经被提上了日程,努力改善司法机关的地位,这才是解决信访问题、实现社会稳定与和谐的必经之路.无论如何,不可能靠信访实现对行政权力的有效约束.推进中国的法治建设进程,树立司法权威,才是长久解决问题之根本.

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其二,信访作为公民政治参与的功能通过何种制度设计才能真正实现?

如果从国家宪政建设的高度来认识信访制度改革问题,则更需要从政治体制现代化的视野来重新确定信访功能目标,即在弱化公民权利救济功能、确定司法救济权威性的同时,把强化和程序化公民政治参与的功能作为信访制度改革更为重要的目标去实现.正如有学者指出的,对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,通过扩大公民的有序的政治参与,理顺各种信访的处理渠道,树立司法的最终裁判权威,采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革.信访“沈阳模式”也只是以“把事解决,把人留住”等基本权利救济和防止越级上访为其现实目标的,还远不能满足社会广大民众实现有效政治参与的功能需求.

那么,如何改革信访制度建立顺畅的民意表达和政治参与方式呢?目前存在的严重问题是一些本应该通过其它正常渠道表达民意的政治参与方式,却因为应有渠道的不畅通而全部拥挤在信访这个渠道中,从而造成信访渠道的堵塞和无效.因此,充分发挥现有政治制度表达民意、政治参与的功能,是改革信访制度的重要环节.在这样的认知基础上,将人民代表大会制度与信访制度改革恰当地衔接,发挥人民代表倾听民意、表达民意,代表公民实践有序政治参与的应有作用,就成为值得思考的一个问题.

我国《宪法》第二条规定:中华人民共和国一切权力属于人民.人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会.人民依照法律规定,通过各种途径和形式,治理国家事务,治理经济和文化事业,治理社会事务.宪法的这一规定,说明我国的权力机关各级人民代表大会,是人民行使当家作主权力的机关,同时宪法还为人民参与国家生活规定了广泛的参与渠道,上述规定恰恰与信访制度的实质目标相契合.我国《宪法》第三条规定:中华人民共和国的国家机构实行 集中制的原则.国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对它负责,受它监督.具体而言,人民代表大会享有选举权、罢免权、质询权、立法权、调查权、审议权等专项权力,这些权力的行使必须以民意和事实为基础,而信访个案则正好提供这样的案件事实和民意信息,从而可以与人民代表大会制度相衔接.信访制度与人民代表大会制度的有效衔接,更有利于发挥信访的信息沟通功能,便于人民群众反映民情民意,及时将公众意见和建议提供给立法机关,制定出更加科学、更加合理的政策和法律.而对于人民代表大会的代表,还可以促进其主动行使倾听民意,代表民意,表达民意的人民代表职能,从而拉近人民代表与社会公众的沟通距离,改变目前人民代表疏远公众民意表达的非正常状态.

总之,在现有体制框架下对信访模式的探索方面,应该说沈阳还是做了有益的尝试.但信访问题显然不只是信访部门的事情,仅仅依靠信访部门自身,是根本不可能解决所有信访问题.从源头上讲,信访问题的产生有很多深刻的历史背景.当前信访问题信访问题突出,这是带有全局性的问题,是与我国社会大变革、大转型进程相伴随的特有现象,有着鲜明的时代性和阶段性特征.从根本上讲,必须通过大力发展生产力来不断增强物质基础,通过发展社会主义 不断加强政治保证,通过发展社会主义先进文化来不断巩固理论支持和精神支撑,通过改革社会管理体制,解决社会管理中不断出现的新问题等等,才能彻底消除信访问题产生的根源.

注释

[1]高武平.《信访制度存废辨》.中国农村研究网2005年2月19日

[2]于建嵘.“中国信访制度批判”.2004年12月2日在北京大学的演讲

[3]周梅燕,“我国信访制度陷入四重困境:面临法治挑战”,载http://news. slna. com. cn/c/2004 - 06 - 30/12143565398.shtml

[责任编辑:正元]

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