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流转集体!基于效率公平视角的集体建设用地流转收益分配——浙江省为例

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(浙江财经学院经济与国际贸易学院,浙江 杭州 310018)

摘 要:本文阐述了各地集体建设用地流转收益分配的办法,在效率和公平理论的指导下,调查了浙江省农村集体建设用地使用权流转收益的分配状况,结合效率与公平理论分析了调查结果,指出了其中存在的政策普及度低、农民权益受损严重、资源配置效率低下和收益分配不公平等问题,并提出了相关的对策建议.

关键词:集体建设用地;收益分配;效率;公平

中图分类号:C912.82 文献标识码:A doi:10.3969/j.issn.1672-3309(s).2012.06.44 文章编号:1672-3309(2012)06-106-03

一、效率公平理论与土地资源配置

(一)帕累托效率与集体建设用地资源配置

效率是新古典经济学的基础.新古典经济学将稀缺资源的有效配置称为效率,即在不同的生产部门,对资源进行合理配置,使人们的各种需求得到最大限度的满足,从而提高总体福利水平.“帕累托效率”是我们最常使用的用来研究资源配置效率的工具.

“帕累托最优”是指效率最高的资源配置状态.即“在这种状态下,资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其它人的效用水平有所提高,处于这种状态的资源配置使社会经济福利达到最大化”.[1]然而在现实的经济生活中改变资源配置状态时,一部分人的效用增加,而另一部分人的效用降低是更为常见的现象.所以我们认为即使改进后的资源配置状态会导致一部分人的福利水平一定程度的下降,只要变动后社会的总体福利水平是净增加的,就可以认为所进行的改进是帕累托改进.

在集体建设用地资源配置中,通常也会出现在不同人群间福利水平此消彼长的现象.一般我们认为只要变动后各相关群体的福利变动水平总体上是净增加的,那么集体建设用地资源配置的效率就提高了.

在竞争市场中,市场机制会自发调节资源配置效率,实现资源配置效率的提高.但是,市场机制往往只关注经济效益,对于集体建设用地使用者(无论是农村集体或其它转入者)而言,环境效益的“外部性”无法内部化,这就将导致使用者和农村土地管理者之间的寻租现象日益严重.因此在农村集体建设用地资源配置中,“市场失灵”现象显著,亟需政府安排公共政策进行宏观调节.

(二)公平理论与集体建设用地流转收益分配

公平并不是效率所关注的问题,即使是市场机制也难以解决在人们之间时空上公平分配资源配置收益的问题.因此,资源配置的另一个焦点问题就是公平.政府在关注不同区域收入分配公平问题的同时,还要关注不同社会集团间福利水平的差距问题,以维持社会的和谐与稳定.况且,集体建设用地流转收益分配的公平与否反过来也会影响集体建设用地资源配置效率的高低.

本文所讲的公平属于机会公平论,建立在可持续发展理论的基础之上.这里的公平包含两层含义,一是代内公平,二是代际公平.前者是指同代人之间的横向公平,是说资源配置收益在不同群体或不同区域之间要实现公平,若地区与地区之间、城市和乡村之间贫富差距过大,可持续发展将不可能实现.后者是指世代人之间的纵向公平,因为自然资源是有限的,当代人不能无限制地使用自然资源以满足自己的需要,而损害后代人公平利用自然资源的权利.

为提高资源配置效率,在统筹城乡建设用地过程中,需引入市场机制,将建设用地放在土地交易市场上进行公平交易,利用市场机制进行资源配置,实现全社会福利总水平的提高.在公平理论的指导下,集体建设用地使用权流转(以下简称“集体建设用地流转”)产生的增值收益可在市场的作用和政府的调控下,在不同的群体和区域间进行均衡地分配,提高集体建设用地的资源配置效率,增加可供分配社会福利总量,从而普遍提高社会福利水平,至少应保证不会出现部分群体的社会福利水平随集体建设用地资源配置效率提高而下降的现象.

二、试点地区的收益分配

集体建设用地流转收益(以下简称流转收益)是指集体建设用地流转过程中产生的各项收益总和,包括租金、出让金、转让金、股利等.

按流转次数分,可将集体建设用地流转划分为初次流转和再次流转.前者产生的收益即为初次流转收益,它一般是在使用权从所有权人有偿转让给使用人的过程中,使用人向所有权人支付出让金或租金而产生的.但烟台市例外,该市的做法是将流转收益和土地补偿费分开核算.再次流转产生的收益则主要来自于土地的增值,流转价格或租金一般由流转双方协商决定.

从各地实践来看,流转收益分配的焦点主要集中政府是否参与分配以及集体内部的分配两方面.

(一)初次流转收益分配

实践中,各地关于集体建设用地初次流转收益分配的规定各有不同.

1、政府是否参与分配.大部分省(市)、地市的办法允许政府参与流转收益分配,但具体分配方式存在差异.部分地区,政府可按一定比例直接参与分配,如苏州市、河南省(济源市、鹤壁市)、安徽省、烟台市、无锡市、成都市、临沂市、昆明市;部分地区规定政府以收取税费的方式参与流转收益分配,如广东省;少数地区则未规定政府参与收益分配,如湖州市和南京市.

地区间政府参与分配的差异主要体现在以下两个方面:①就政府参与分配比例而言,主要可以分为按比例分配和按单位面积固定金额收取两种.按比例分配又可分为10%和10%以上两种,其中10%的做法最为普遍,典型的像安徽省、河南省、昆明市和无锡市,均采用这一比例.10%以上的主要是苏州市,该市规定对于转让方式进行的流转,市政府可按其所确定的最低保护价的30%收取初次流转收益;对于出租方式进行的流转,按年租金30%收取.山东省的烟台市和临沂市主要采用按单位面积固定金额收取初次流转收益这种方式.烟台市的做法是土地使用者要同时支付土地补偿费和缴纳流转收益,按3-6元/平方米的标准缴纳,按1:2:5:2的比例在市、县(市)、乡(镇)、村之间分配.临沂市规定:初次流转的,若在一定年限内,土地使用权一次性转移,则按每平方米3-5元的标准一次性缴纳流转收益;若在合同约定年限内,将土地使用权用于作价入股和租赁的,则每年按0.4-0.6元/平方米逐年缴纳或在期限内一次性缴纳.②从政府层级来看,参与分配的方式三种,一是直接由县级财政部门收取,二是市级政府和县级政府共同收取,三是将流转收益按比例在市、县、乡政府间进行分配.

2、集体内部如何分配.对于初次流转收益,普遍的做法是集体经济组织先按一定的比例提取流转收益,将其存入在银行(农村信用社)开设的专户,作为集体财产进行统一管理,专款用于集体经济组织成员的社会保障.再将剩余部分在组织成员之间进行分配,具体分配方法在不同地区间差异较大,但一般都是根据当地情况采取尽量合理的分配方式,以保证大多数人的利益.如无锡市和广东省就是采用这种分配方式.

(二)再次流转收益分配

再次流转收益分配,各地区主要针对其中的土地增值部分进行了不同的规定.

1、政府参与土地增值收益分配.主要包括:①参照国有土地增值税征收标准,如广东省和安徽省.②按增值部分10%参与分配.河南省办法规定:集体建设用地流转发生增值的,增值收益中的90%归土地所有者和使用者,其余的10%归当地人民政府.③按10%以上比例分配.苏州市的政策是,集体建设用地再次流转应缴纳土地增值税,增值额小于20%部分,免交增值税,大于20%部分,按30%缴纳增值税.④按超额部分累进比例分配.临沂市办法规定:土地使用权发生再次流转的,土地增值额小于扣除项目金额50%的,缴纳比例为增值额的20%;处于50%~100%之间的,缴纳比例为30%;大于100%的,缴纳比例为40%.

2、政府不参与土地增值收益分配.①增值收益归土地使用者,如无锡市.②增值收益由土地所有者和使用者按一定比例分配,但使用者不得超过50%,如南京市.③增值收益分配比例由土地所有者和使用者自行约定,若未约定,则收益归使用者,如成都市.

三、集体建设用地流转收益分配存在的问题

随着集体建设用地流转的开展,各地对如何合理分配流转收益都进行了积极有益的探索,在平衡各方利益的同时,尤其重视农民的社会保障问题.尽管如此,事实上流转收益分配仍然存在许多问题.为研究其存在的问题,笔者专门设计了调查问卷,对浙江省农村集体建设用地使用权流转过程中的收益分配问题进行调研.本次调查共发放问卷200份,实际收回有效问卷178份.被调查农户80.95%来自于乡村,19.05%来自于城郊,户均人口为3.7人.调查发现,集体建设用地流转收益分配中普遍存在低效率、缺公平的现象.

(一)政策普及效果差,农民认知度低

经调查发现,75%的农户表示不了解集体建设用地使用权流转及其收益分配政策,20%的农户表示了解一点,仅有5%的农户表示基本了解.对相关政策的了解是农民维护自身权益的基础.目前政府的有关政策主要通过网络、村内宣传栏的形式进行公示.但是很多农民文化水平有限,根本不会上网,无法接触网络公示的内容,且政府政策规定措辞往往过于专业化,以农民的文化水平无法完全理解,村委干部也不会对此做出专门的讲解.实际操作中,集体建设用地流转手续往往由村干部代为办理,致使许多农民对这些政策并不重视,认为那只是官员的例行公事.这些都导致了目前政府政策相对透明的情况下,农民认知度依然低下的现象.

集体土地流转的政策:中央明确农村集体土地承包权所有权不得流转 150123 通天下

(二)农民权益受损严重,不公平现象普遍

调查中,只有大约15%的农户表示从集体建设用地流转中获得了直接的流转收益,85%的农民则表示没有获得直接收益.集体建设用地使用权的流转形式主要是出租和转让,大约占65%,出让占约30%,通过抵押、入股、联营方式流转的相对较少,合计仅占约5%.农户从这些流转中获得的直接收入从2000-30000元不等.约45%的农户表示存在集体建设用地流转价格偏低的现象,只有5%的农户表示不存在偏低现象,约50%的农户则表示不知道.关于是否存在集体建设用地流转收益分配不公平的现象,35%的农户表示存在,另65%的表示不知道,没有农户表示不存在不公平现象.被调查农户普遍表示当前的分配办法中政府和企业的分配比例大于农民的分配比例,应提高农民分配比例,多照顾农民利益,也有农民提出要明确产权,进行产权登记证明.

(三)资源配置效率低,全社会福利水平不高

尽管集体建设用地通过流转可以盘活存量用地,提高其使用率,为社会创造更多的经济价值.但实践中流转收益分配不公平现象频生,农民的合法权益屡被侵害,大大降低了土地流转所带来的社会福利水平.调查显示,约40%农户认为政府是集体建设用地使用权流转的最大受益者,40%农户认为是某些个人,20%认为是企业,没有人认为农户是最大受益者.57%的农户认为失去了土地今后可能会给他们带来不少影响,有33%的农户则处于无所谓态度,仅有10%的农户认为流转为他们带来了利益.由此可见农民利益受损之严重,由村干部代为办理流转手续时寻租现象之普遍,以及政府有关官员之渎职、监管之失职.在实际的集体建设用地流转过程中,政府跟农民沟通很少,基本就是政府代为做出决定,以致于出现农民很不配合的状况.但通过调查,我们发现很多农民的态度其实比较温和,65%的农户表示通过沟通基本可以理解和支持政府的相关政策;30%的农户认为农民不配合政府行为,主要是希望能得到更多的补偿;只有5%的人认为农民和政府非常配合.这些在流转过程中政府和农民之间的矛盾阻碍了集体建设用地使用权流转的顺利进行,降低了土地资源配置效率的同时,也降低了全社会的福利水平.

四、结论与建议

集体建设用地使用权流转有助于提高土地资源利用效率,但是在流转收益分配过程中,各利益主体(主要是政府、企业与农民)矛盾较大,土地资源配置的效率和公平受到较大影响.如果地方政府土地生财、GDP偏好和城市偏好方面的形成因素不从根本上改变,农民土地权益就难以受到政府保护,公平地配置土地资源将成为空谈.地方政府应在流转收益分配中扮演城乡公共利益代表者的角色,政府应起到把握方向的作用,制定适合本地区的收益分配政策,并对收益分配进行事前和事后的监督和管理.

(一)国家以税收方式调节流转收益

政府在集体建设用地流转中担任了服务者和管理者的角色.土地能够增值得益于政府对基础设施等的大规模投入,耕地保护和区域之间的利益协调工作也主要由政府来完成,政府应该从流转收益中获得一定的收入.有学者提出政府应以土地增值税的方式参与流转收益分配,土地增值税征收范围应包括集体建设用地流转,逐步实现国有土地和集体土地“同地,同价,同权”的目标,并且集体建设用地流转也应比照国有土地转让,应缴纳契税.对于初次流转,从实践来看缴纳土地增值税是可行的.对于再次流转,应征收土地增值税、契税或营业税和所得税.对于转让集体建设用地土地使用权的,征收土地增值税;营业税和所得税则主要是对转租等行为产生的经营性收益进行调节.

人民日报:广州允许农村集体建设用地流转 视频时长:00:25 人民日报:广州允许农村集体建设用地流转 播放:12044次 评论:9571人

(二)正确处理集体与农民之间的利益分配关系

对于从初次流转中取得的收益,集体经济组织应将其中至少50%的收益划为集体财产进行统一管理,将其存入集体经济组织在银行(一般为农村信用社)开设的专户,专款用于本集体经济组织的养老、医疗和失业保险等社会保障项目,不得挪作他用.农民是集体经济组织的成员,有权参与决策集体的事务,享有分配集体财产的权利.对于除上述用途外剩余的流转收益,按村民自治原则,其分配方案应由本集体经济组织会议或村民会议决定,并经2/3以上本集体经济组织与会成员或村民代表同意.

参考文献:

[1] 姜和忠.城乡建设用地统筹及土地收益分配:效率与公平[J].农村经济,2011,(04):44-48.

[2] 汪煜.集体建设用地使用权流转收益分配研究[J].法制与社会,2011,(11):96-98.

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