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指标利益!财政工程利益相关者视角下公共财政支出绩效评价指标体系框架模型设计

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李丽虹

(江汉大学商学院 湖北·武汉)

摘 要:本文运用财政工程利益相关者理论将公共财政利益相关者体系划分为外部利益相关者和内部利益相关者,借鉴企业绩效评价研究中基于利益相关者分析建立绩效评价指标体系的方法,在框架模型的指导下拟构了一个以湖北省公共财政支出为对象的绩效评价指标体系.

关键词:财政工程;利益相关者;公共财政;绩效评价;指标体系

一、财政支出绩效评价指标体系设计的框架模型

在绩效预算管理体系中绩效评价指标的设计居于关键地位,是开展财政支出绩效评价的核心环节.财政支出绩效评价指标是反映财政支出绩效评价总体现象的特定概念和具体数值,是衡量、监测和评价财政支出的经济性、效率性和有效性,揭示财政支出存在问题的重要量化手段.2012年财政部颁布了《预算绩效管理工作规划( 2012-2015)》要求逐步建立符合我国国情的预算绩效评价指标体系,将绩效考评指标统一划分为共性考评指标和个性考评指标两大类.共性考评指标是适用于所有部门的绩效考评指标,主要包括绩效目标、预算执行、财务状况、效益情况、资产情况五种类型,个性考评指标是针对部门和行业特点确定的适用于不同部门的绩效考评指标.并同时颁布了《预算绩效评价共性指标体系框架》,框架中的全部指标按照绩效考评对象和主体划分为财政、部门和项目三个层级,对应于指标体系的一级指标,并将一级指标根据投入——过程——产出——效果分类加以分解并形成二级指标,在二级指标以下设置了可计量性的各项三级指标.指标体系按照分层、分类原则保证了指标体系整体的统一性和可比性,作为参考性的框架模式,对于各级财政部门和预算部门设置具体共性指标具有指导和参考意义.

但以上只是对绩效评价指标体系的一个较为粗略的分类,结合目前的公共财政、新公共管理理论的发展,财政在管理体制上的集约化与信息化管理方式的改革取向,以及市场化经济体制改革的总体经济环境发展需求,对共性指标和个性指标的合理选择和具体设计问题仍有待解决,尤其是更需要定量化、具体化的项目个性指标的设计和维护,这将会成为我国预算绩效管理改革能否真正实现政府绩效管理理念和目标的一个技术性的瓶颈环节,为此有必要首先在财政管理学的相关理论创新和绩效管理的实践过程中确定设置绩效评估体系框架的一些基本原理.从理论发展上看,以如何科学合理地设计个性指标的体系框架为例,目前国内学者们的意见尚未完全统一,但总体上是逐渐从传统的功能财政理念在向现代公共财政理念发生转变.传统预算是采取“以预算指导绩效”的管理思路,公共财政管理体制改革的目标要求逐步转化为“以绩效指导预算”的管理模式,这种财政管理思路上的转变必然要求在绩效评价体系指标设计过程中充分体现现代财政管理的系统性、科学性、规范性和实效性的原则.

二、企业利益相关者视角下的企业绩效评价体系

20世纪60年代在西方发展起来的利益相关者理论认为,任何一个企业都有众多利益相关者,如投资者、供应商、员工、顾客、政府部门、社区等,他们都对企业进行了专用性投资并承担由此带来的风险,企业的生存和发展取决于它能否有效地处理与各种利益相关者的关系.在利益相关者理论下,企业目标不再是单一地追求股东利益最大化,而是按照可持续性和协调性原则,为利益相关者创造持续发展的价值.

利益相关者视角下的企业绩效评价体系是指根据利益相关者的利益要求,通过指标设计、权数确定、标准值选取、综合模型构建等步骤,对企业一定经营期间内对利益相关者利益要求的满意程度进行客观、公正和准确的综合评价,帮助利益相关者进行有效决策,引导企业改善经营管理,提高经营水平.

利益相关者视角下企业绩效评价体系的构建过程是一个对评价客体总体特征的认识逐步深化、逐步求精和完善的过程,其指导思想是:运用系统论的观点和系统分析的方法,充分考虑利益相关者的利益要求和企业的实际情况,在科学合理的前提下,力求评价体系在实际应用过程中方便、简洁,具有可操作性.

在企业绩效评价体系中,评价指标的选择直接关系到评价的质量.利益相关者视角下的企业绩效评价体系关心的是评价客体对评价主体利益需求的满足程度,即所谓的关键成功因素,首先要筛选出那些合法、合理的企业利益相关者利益要求.其次是确定指标权重,不同利益相关者之间的利益要求会有差异性甚至是矛盾,必须通过数据收集,运用恰当的权数确定方法,对利益相关者的利益要求进行优劣顺序的排列,合理确定各指标的权数.最后根据评价主体、评价客体、评价指标、权数设置和评价标准五个要素的具体情况来选择合适的综合评价方法.

三、财政工程利益相关者视角下公共财政支出绩效评价指标体系框架模型

财政工程理论认为财政工程的要素包括管理工具、信息和能力三方面.企业绩效管理的一些管理工具,如“标杆管理”“业务流程管理”“平衡计分卡管理”等均可为政府财政管理所借鉴.财政工程利益相关者理论认为现代政府以及政府主导下的财政是一个契约型的复杂网络,包括内在的与外在的契约,在这个复杂网络里存在两种类型的利益相关者,一种是外部环境性的利益相关者,定义了组织竞争性战略的关键要素;另一种是过程性的利益相关者,在外部相关者界定的环境下开展计划、设计、实施和运作组织的过程性工作.借鉴企业利益相关者绩效评价体系的设计方法,本文尝试从公共财政支出绩效评价的主体分析和客体分析角度,构建基于公共财政利益相关者视角的财政支出绩效评价指标体系框架模型.

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1.公共财政支出绩效评价的主体分析

在绩效预算管理时代来临之前,预算管理活动涉及的主体一般包括财政部门、预算主管部门、预算单位、各级人民代表大会等机构,但是在转向绩效预算管理之后,以提质增效为目标的管理模式必定带来相关主体的职能和相互之间的关系发生调整和转变.

国外预算绩效管理的主体主要有四种类型的机构:一是由政府指导和各部门实施,如英国;二是由国会组织实施,如美国;三是由财政部门组织领导,如澳大利亚;四是委托中介组织进行,如英国和瑞典.

我国财政部门仍然是预算绩效管理的核心主体.人大、财政部门、财政资金使用部门、公民四个主体各自具有独特的作用,人大是同级最高权力机关,有权对财政部门和资金使用部门的资金用途、分配方式、使用效果进行质询,财政则加强对资金使用部门的监督,规范资金的合理利用,资金使用部门则加强自我评价、调整资金的使用,公众通过国家司法机关或人大,对资金使用项目提出质疑.

要特别强调的是目前财政部正主导扩大第三方机构参与范围.第三方机构是指向委托方提供预算绩效管理工作相关服务的组织机构,主要包括会计师事务所、资产评估机构、政府研究机构、高等院校、科研院所、社会咨询机构、有专业能力的事业单位及其他评价组织等.当前可借助的第三方力量包括不同领域、不同行业、不同专业专家学者,各类院校和研究机构,各类社会中介机构(包括会计师事务所、资产评估机构、行业咨询公司)等.第三方评价可回应社会绩效公开的呼声,促进民主理财,推进政府信息公开.

2.构建公共财政支出绩效评价指标体系框架模型的基本问题

(1)识别公共财政支出绩效评价过程中的利益相关者.公共财政支出绩效评价的首要工作是确定公共财政支出的绩效目标,这可以从界定绩效评价的对象人手.随着我国公共财政体制建设的推进,作为财政支出绩效评价的对象应侧重于公共支出领域.从评价对象上,一般可划分为项目绩效评价、单位绩效评价、部门绩效评价和综合绩效评价.评价对象的范围分别侧重于具体政策项目、预算单位的执行结果,承担公共职能的政府部门、一级政府或一定区域的执行结果.这种层级划分标准是基于一种线性系统思维、单一纵向层级管理模式的设计框架,而公共财政支出最主要的目标是满足社会公共需要,使社会福利最大化.其公共服务属性决定了所有能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人都应该被纳入到财政利益相关者的管理范畴.财政支出的利益相关者是指受财政支出影响或可影响财政支出的任何个人、群体和组织,包括国家、各级财政组织、社会公众及企业和公务员等.

通常认为传统对财政绩效评价对象项目、单位、部门、政府四者之间关系划分的根据是层层递进、逐级包容的财政管理原理.各层级之间的职能与权责关系既各自有所侧重又互相配合、彼此协调,在考虑进衍绩效指标设计的时候就需要依据各层级职能与权责的划分,将不同层级财政主体行为人的绩效衡量标准作为指标设计的出发点.而财政工程利益相关者理论首先融合层级和功能两方面考察,内部利益相关者属于过程性的利益相关者,包括三个层面,即宏观的发起者和组织者(财政部等政府部门);中观的管理者(项目依托单位);微观的执行者或实施者.这三者分别担负着财政收支决策、预算计划的具体执行以及项目收益的获得与使用的职责,直接对财政绩效预算的工作流程加以实施和监督.外部利益相关者的行为表现主要在于相互之间的交流和沟通,建立灵活迅速的需求和回应系统,提高广大利益相关者的参与程度.建立一个基于财政工程理论的财政预算绩效管理系统的关键在于科学设计内部利益相关者与外部利益相关者之间的绩效反馈联系机制.对外部利益相关者,在设计中央政府、地方政府和社会公众的绩效指标时以宏观经济环境变量、地区经济社会发展差异、国民经济重点支持项目或地方居民对公共产品和公共服务的偏好与需求情况综合决定的个性指标为主,共性指标为辅.而对于内部利益相关者,财政部门、预算单位以及项目单位(企业)绩效指标须以共性指标或通用指标为主,个性指标为辅,以维护目前财政管理绩效指标体系的统一性和权威性,同时又兼顾项目性质的差异和项目进度的变化保证指标体系系统性基础上的可维护性和灵活性.

指标与指标之间存在纵向层级控制和横向间分类协同的关系.例如:地方政府绩效指标的一级、二级和三级指标“成本指标”——“政府运行成本”——“行政经费开支”在纵向上与地方财政之间存在指标控制关系,地方财政的一级、二级和三级指标“投入”——“预算安排”——“人员经费保障”“公用经费保障”,是对地方政府为主体的绩效指标的分解和详细说明;政府部门与社会公众之间则是横向的信息反馈与绩效监督的关系,财政的“效果”——“社会效益”——“人均受教育年限变动率”指标与社会公众的“业绩指标”——“公共服务”——“成人平均受教育年限(年)”三级指标之间存在着高度相关性,同时在衡量受教育年限这一影响变量上由于各自利益的关注点不同,又存在着微小取向上差异,体现了指标的互补性.如图1,图2所示.

(2)最大限度地发挥绩效预算管理过程中指标间的集成与控制功能.通过财政工程理论下利益相关者之间形成的相互关系分析,与系统设计思维相一致,在指标设计过程中充分体现整体性与系统性相结合、定性分析与定量分析相结合、可行性与可比性相结合、公开性与回应性相结合的原则,最大限度地使绩效预算信息通过指标体系的综合集成得到最大程度的挖掘与应用.系统性原则要求指标细化以系统、全面、连续地反映公共财政服务的规模、质量和效率要求,并通过各指标间的相互配合达到满足绩效各项要求的目的.可比性要求指标设置以客观指标为主,主观指标为辅,将共性与个性指标相结合,定性与定量指标相结合.

此外,根据财政工程理论指标设计系统性的要求要注意四个方面的问题:第一,各层级指标依次是自上而下对战略实施计划的分解;第二,指标体系的科学合理性在于制定统一的评价标准和规范的评价操作程序,以可验证的事实及资料作为评价的依据;第三,指标数量个数不宜过多,以减少评价实施的成本;第四,数据应具备可采集性,以便有效测度;第五,为满足可比性,尽量采用使用成熟的指标并与现有研究成果相衔接.

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3.公共财政支出绩效评价指标体系框架模型的构建

在构建框架模型的过程中,要兼顾财政契约网络中相关利益各方的需求,综合考虑体现绩效预算统一性、权威性的共性指标需遵循的管理层级的划分、“4E原则”的使用和投入一过程一产出一效果的基本维度以及体现绩效预算科学性、灵活性的个性指标需遵循的样本个体差异各影响因素对综合评价结果的影响.

现行政府绩效评估指标体系逻辑框架通常采用“经济——效率——效益”3E框架、“综合指标——分类指标——单项指标”框架、“政治效益——经济效益——社会效益”三维框架以及平衡计分卡框架等.这些设计框架相对于政府行为的复杂性来说都过于笼统,而且由于维度设置过于抽象,导致指标之间的交叉、冲突和关键指标的丢失.

整个绩效评价指标体系是由政府财政管理战略目标统摄的一个层级结构,居于最上层的是公共财政的战略目标层,战略目标层的形成依据来源于部门战略目标和工作目标,各部门的公共职能差异是目标层设计需要考虑的重点,以体现政府财政管理的宏观战略意图为主.战略目标层以下依次是绩效目标层和绩效指标层.按照系统工程思想的结构化设计思路,自上而下依次是逐层分解的过程,战略目标被进一步分解为以财政支出的业绩和效果来加以表现的绩效目标,例如地方政府公共财政教育支出可以往下划分为“教育成果”、“教学效果”等绩效目标.而最底层是绩效指标层.在绩效目标下划分“教学效果”可以设计出“学生的基本理论和基本技能的实际水平”、“学生的思想道德修养及心理素质”等具体指标.指标层往往还可以进一步详细划分,直到满足指标层设计应遵循的“SMART&,acute,’原则,即明确、可衡量、可行、相关、及时的要求.

共性指标可以从财政部门统一规定的指标库中进行选择采用.而个性指标的设计则要兼顾规范性和灵活性两个方面,因此考虑从三个维度,即:管理层级、绩效维度和样本个体差异性,其中个体差异性既包括类别差异性又包括具体个别项目的差异性,因为考虑到项目之间还可能存在类别划分上的共性.这些差异是由地区经济社会发展现状或重点支出项目的特殊性质决定的,包括:历史基础、经济状况、自然条件、产业重点等更细的维度,要根据实证研究的结果来确定(见图3).

本文按照以上理论框架模型设计了一个包含三级77个指标的公共财政支出绩效评价指标体系,如表1.

四、结论与建议

本文将基于利益相关者视角的企业绩效评价体系方法通过财政工程理论财政利益相关者分析引入到公共财政支出绩效评价指标体系模型框架设计的过程中来.财政工程理论认为财政工程的要素包括管理工具、信息和能力三方面.预算绩效信息是财政管理的稀缺资源,影响绩效信息的技术工具包括绩效评价指标体系、预算会计、政府财务报告以及信息技术.财政工程利益相关者理论认为现代政府以及政府主导下的财政是一个契约型的复杂网络,存在两种类型的利益相关者,一种是外部环境性的利益相关者;另一种是过程性的利益相关者.

现行的财政支出绩效评价参考框架是2013年财政部颁布的《预算绩效评价共性指标体系框架》,在分析其分类和特点的基础上,提出运用财政工程利益相关者理论重新设计建立在系统工程理论基础上的新指标体系框架模型.当前预算管理逐渐从传统的功能财政模式向现代公共财政模式发生转变,“以绩效指导预算”的绩效管理思路要求在绩效评价体系指标设计过程中充分体现系统性、科学性的要求.构建公共财政支出绩效评价指标体系框架模型的基本问题在于:第一,识别公共财政支出绩效评价过程中的利益相关者;第二,最大限度地发挥绩效预算管理过程中指标间的集成与控制功能.公共财政支出的公共服务属性决定了所有能够影响一个组织目标的实现或者能够被组织实现目标过程影响的人都应该被纳入到财政利益相关者的管理范畴.因此,本文设计了一个包括中央政府、地方政府、财政和预算部门、项目单位(企业)、社会公众(第三方中介机构)五位一体的公共财政利益相关者视角下综合绩效评价系统基本框架.指标设计总体原则应包括:整体性与系统性相结合、定性分析与定量分析相结合、可行性与可比性相结合、公开性与回应性相结合.而其中个性指标的设计则要兼顾规范性和灵活性两个方面,因此考虑从管理层级、绩效维度和样本个体差异性三个维度来综合设定,样本个体差异由地区经济社会发展现状或重点支出项目的特殊性质决定,因此要根据实证研究的结果来确定.据此,以公共财政支出绩效预算管理为设计对象按照框架模型设计一个包含三级77个指标的绩效评价指标体系.其中对中央政府、地方政府、社会公众为主体的外部利益相关者采用了个性指标设计方法,而对财政和预算部门、项目单位(企业)的内部利益相关者则采取遵从统一的共性指标参考框架据以选定的方法.

(责任编辑:王文龙)

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