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村民乡村论文 乡村治理模式的新演进

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文/袁海平

进入2l世纪以来,随着政治、经济、社会、文化的多元化发展,绍兴乡村治理经历了村民选举 意识越来越强、村务决策 氛围越来越浓、村务管理 程序越来越公开、村务监督 过程越来越透明的发展演变过程,出现了多种乡村治理模式,其中最为典型的是新昌县的“乡村典章”、绍兴县的“夏履程序”和嵊州市的“八郑规程”.

从实践看,这三大 治村典型都来自于基层管理实践,都是为了解决乡村最基本的 管理问题.它们虽然在具体内容上有所不同,但有着以下共性:通过程序的 化、规范化、操作化,推动了乡村治理的制度化,制度创新是新模式最大的亮点.通过制度保证了村民的 权利,使村民参与成为一种常态i通过制度实现了村民对村级管理事务的有效监督.在制度的规范下,乡村管理机构与村民的关系正在发生积极变化.

绍兴乡村治理制度创新的出现绝非偶然,与绍兴乡村政治的发展实践紧密相联.首先,村治实践需 动了制度创新.如在“乡村典章”实施前,新昌县一些村两委会矛盾突出,党在农村工作中的领导核心地位受到挑战;村级管理问题较多,村民对村干部使用权力不信任、不满意.其次,政府治理需要推进了制度创新.实行村民自治以来,各级党政部门既是村民自治实践经验的提升者,也是村民自治制度创新的引导者和推行者.同时,村民和村官的利益博弈促进了制度创新.一方面,制度创新是农民 治村强烈诉求的现实反映.从调查情况看,三个村都有良好的 基础,村民们不再满足于单纯的 选举,希望逐渐向 决策、 管理和 监督过渡,不再像过去一样依赖“能人”,从而在客观上推动了“制度治村”的发展.另一方面,制度创新是多方利益博弈的客观结果.创新制度的实施,最大的利益受益群体是村民,利益受损群体是村干部,他们的权力受到制度的约束,是“制度治村”的最大阻力.新昌儒岙镇一名村 任发自肺腑地感叹道:“典章使村官只有责任,没有权力.”但在实践中,村干部对“乡村典章”实施后的“制度治村”又表现出了明显的好感,八郑村的村 任认为:“规程实施后,村干部压力小了,百姓放心了.”也正因为如此,“制度治村”表面上损害了村干部的利益,但一旦制度真正得到贯彻落实,村民和村干部的利益又实现了高度的一致.

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从绍兴村治实践出发而形成的三大制度创新典型,充分调动了广大村民参政议政的积极性,保障了村民的 权益;明确了村级组织职责,推动了村干部的廉改建设,保障了农村和谐稳定.当然,在绍兴乡村治理实践中,仍存在不少问题,如制度程序繁琐、内容晦涩难懂、决策成本过高、权力和责任不对等以及各参与主体公共利益私人化的逐利倾向、自治效益递减等,需要在实践中不断地加以完善.

在推动现有制度发展完善的过程中,基础性的要求是推动制度获得法的形态,实现制度的合法化.同时还应做好以下几点:

——明确农村党组织的领导核心地位.要吸收“乡村典章”、“夏履程序”和“八郑规程”中协调村两委会关系的有效经验,进一步明确党组织的领导地位、领导程序和领导办法,理顺两委会的职责规定,对一些原来界定不清的职责进行调整和明确,实现党的领导权与村务管理权的分离.

——明确干群权力和义务,实现权力与义务的配套.应通过法的形态,明确村干部义务并给予相关的管理权限,保障工作的顺利,也应在赋予村民和基层领导权利的同时明确应尽的义务,为管理工作的开展提供强有力的支持.

——明确村民代表会议、村务财务监督小组的合法地位.《中华人民共和国村民委员会组织法》没有村民代表会议、监督小组的提法,但在绍兴乃至全国的乡村治理实践中,村民代表会议和监督小组正发挥着越来越重要的作用.

——明确规定村干部任职资格,防止黑恶势力侵入农村基层政权,防止宗族、帮派势力控制农村基层政权,导致利益“异化”.

此外,还必须健全落实反映民意、政府参与并能有效提升制度绩效的 监督机制,既要完善村级监督制约制度,也要对 管理行为加以规范.要贯彻权责对等原则,构建村级 管理的权力制衡机制,强化村干部和村民的制度意识、规则意识、程序意识,严格按照制度、规则和程序治理村务.贯彻有限理性原则,构建村级 管理的利益优化机制,降低决策成本和执行成本.

(作者单位:绍兴文理学院)

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