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政府评估论文 政府绩效评估:现状

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全球最大黑客指中国美政府评估 视频 : 中国法治政府评估报告 1、★海宁市“三车齐驱”发挥社会组织作用2、★社会稳定风险评估机制中多元评估模式困境3、★网络交易税收征管其会计基础——2017年税收征管法修订起?4、★墨尔本“棕地”再开发的监管体系制度设计

从整体上看,由于行政管理改革仍然具有社会转型期的过渡特点,现代意义上的政府绩效评估在我国还是一个新生事物,处于探索阶段.无论在理论上还是实践上,政府绩效评估都不成熟

近年来,越来越多的地方政府开始采用政府绩效评估来敦促政府绩效的改善以及服务质量的提高.很多地区政府部门为建立自己的绩效评估体系做了一些有益的尝试,如浙江省开展效能建设,注重把解决问题与建章立制结合起来,刚制度管人,用制度规范做事;厦门市思明区政府成功开发并推行了“公共部门绩效管理系统”,实现公共部门绩效评估结果的瞬时完成和动态更新,形成有效的奖勤罚懒、择优汰劣的激励机制.其它像杭州市实行公务员术位淘汰制等等,都是政府绩效评估的具体表现形式.

从我国政府绩效评估的实践来看,一些地方在探索中取得了许多成功的经验.然而,应当理性地认识到,多数地区的政府绩效评估还停留在起步阶段,评价指标或是少而不成体系,或是大而杂乱无章;评估手段还处于手工作业状态,效率低下而容易出错,特别是缺少一个成熟而完善的指导理论.绝大多数地方政府绩效评估的权力还掌握在政府自身手中,主要体现在上级对下级的评估,说到底仍是政府部门的自身评估,而公众并没有真正的被引入到评估体系中来.从整体上看,由于行政管理改革仍然具有社会转型期的过渡特点,现代意义上的政府绩效评估在我国还是一个新生事物,处于探索阶段.无论在理论上还是实践上,政府绩效评估都不成熟.与发达国家相比,我国政府绩效评估还处于“原始的手工艺水平上,存在的问题还比较突出”.现阶段政府绩效评估的主要特点

政府精英主导性与不可持续性并存.由于我国政府绩效评估环境还没有形成,公众缺乏政府绩效评估观念,没有参与绩效评估的意识.在集权体制下,绩效评估往往选择上对下的评估角度,上级政府主要领导不仅承担了发起绩效评估的重任,同时还承担了设计评估方案、开发评估指标的责任,而被测评机构在评估方案或指标设计工作中的参与明显不足.加之公众无论在观念上还是行动上都不能有效地监督政府的工作,从而导致上级政府绩效评估的发起及指标体系的设计,只能通过政府来推动.这种由政府精英主导的特点,难免导致下级官员只对上级的意志较为敏感,使开展绩效评估更多的是对上级的响应.上级领导的兴趣在哪,下级就在哪里多花力气.这样,地方政府绩效评估的发起力量具有明显的精英特点,评估实践的发起以及评估方案、评估指标的设计,极有可能取决于领导个人的认识与兴趣.但个人的好恶具有极大的不确定性.不仅缺少科学的指标,而且一旦发起者卸任,政府绩效评估实践就可能发生重心转移,从而呈现出不可持续性.

形式主义与创新并存.由于权力的集权化,地方政府绩效评估的过程更多的是对上级号召的响应.这种响应成了实行政府绩效评估的主要推动力.虽然从南京“万人评议机关”活动、甘肃省政府委托第三方独立机构评议政府,到厦门思明区政府绩效评估研究和试点,都取得了许多成功经验,但是绩效评估巾各级机构对于领导号召的响应导致了一种鱼龙混杂的结果,既能产生实践中的创新,也会m现下级单位急于表现自我,或对上级指令有异议又碍于权力关系而不便表露,将绩效评估实践引向形式主义.响应上级号召所导致的形式主义,既可以表现为“上有政策,下有对策”式的消极抵制,也可能表现为“轰轰烈烈,华而不实”的表面文章.在政府绩效评估运作巾,地方政府的绩效通常以产量、经济增长情况等数据作为评估的标准,这些数据又由地方政府白报,其结果数字被用作玩弄权术、提升政绩的工具.数字 的现象普遍存在,数字游戏是形式主义最为典型的表现,而且有可能导致只重视政绩,而不顾及公众利益的政绩观.

地域性与试点性并存.我国幅员辽阔,地区经济发展极不平衡,城市与农村、东部与巾西部地区存在很大的差距.同样,一个地方因地域的差距,其辖区内人文观念、经济发展水平、人均收入、教育质量、生活状况、卫生保障条件也存在很大的差异.因而在建立政府绩效指标体系时,评估内容、标准以及主要指标的设计应该存在很大的差异,否则,就违背了绩效评估公正、公平的原则.这种差异性使地方政府绩效评估带有明显的地域性.同时,由于政府绩效评估起步较晚,对绩效评估尚缺乏全面、系统的理论指导,缺乏可供借鉴的实践经验,具有很大的盲目性.正因为这样,为了节约评估成本,积累评估经验,我们选择了“摸着石头过河”的策略.先找几个部门作为评估试点对象,总结试点经验,并对存在的问题进行原因分析,在此基础上找出解决方案.以成功的试点单位作为标杆,带动其他政府进行绩效评估.如厦门以思明区政府绩效评估项目实践作为评估试点,取得成功并加以推广.当前政府绩效评估中的主要问题

政府绩效评估是一个国际公认的难题.彭国甫教授就认为,“之所以成为国际公认的难题,这是由政府绩效评估目标的多元性、产出的特殊性、劳动的密集性、评估标准指标的准确性、评估信息的稀缺性、文化背景的交叉性以及认知效应的偏差性等所决定的”.张梦中认为,“困难首先来自企业与政府两种组织的性质差异,政府行政行为的非营利性、垄断性以及公益性这些特点决定了政府的绩效管理与企业的绩效管理从内容到形式都有所不同”.笔者以为,存当前我国还没有建立完善的政府绩效评估制度的情况下,政府绩效评估的经常化、规范化、科学化等,是政府推进效绩评估的难点所在,同时由于各地政府绩效评估毕竟还处于探索和成长期,缺乏系统的理论研究和指导,实践经验不足,致使政府绩效评估存在着许多问题.主要表现在:

法治政府评估报告2016:水资源管理将被纳入政府评估考核体系

缺乏有效的保障制度和激励制度.我国的政府绩效评估还处于初始阶段,“既没有明确的制度要求,也没有建立专门的评估机构,还处于自发、半自发的状态”.有学者认为,“评估多处于自发状态,没有相应的制度和法律作保障,评估程序没有规范化,存在很大的随意性,评估结果很难做到客观、公正、科学,甚至完全流于形式”.笔者认为,绩效评估制度的缺失,使绩效评估无法约束和监督政府公职人员,其评估结果对公职人员特别是领导能否留任以及与该部门的财政预算脱钩,是当前地方政府绩效评估在运作中形式主义现象严重的根本原因之一.同时,政府官僚机构也是自身利益追求效用最大化的组织,而旨在降低成本、提高产出的政府绩效管理将使政府管理人员面临着被降职、“坐冷板凳”等风险,并且现有的预算制度使绩效的提高反而面临着预算被削减,不会给他们带来任何收益.在这样的情况下,政府管理人员将选择对绩效管理的抵制,而不是对绩效管理的配合.也就是说,政府绩效管理缺乏对政府管理人员的激励机制.

政府绩效评估主体单一化.有学者认为,“我国现行政府绩效评估主体缺乏‘多元化’,侧重于上级行政对下级的评估,缺乏社会公众、 组织和专业机构对政府的评估”.在笔者看来,政府精英主导性的政府绩效评估难免导致下级官员对上级意志的关注,使政府绩效评估更多的是对上级领导号召的响应.政府绩效评估主体的单一化,使绩效评估实践的发起者以及评估方案、评估指标的设计,极有可能取决于上级领导个人的认识与兴趣,从而呈现出不确定性.与西方发达国家特别是英国一直使用的政府部门的自我评价体系和社会评价体系相比,我国政府绩效评估主体过于单一,评估过程封闭、神秘、缺乏监督,必然导致评估结果客观性不强,带来偏听偏信、互相吹棒、信息不完整、弄虚作假等弊端.

指标体系欠科学、评估内容不全面.比较中组部和国家人事部分别于1996年和2004年出台的两个评估指标体系,发现这两个体系都是为地方政府特别是县级政府绩效评估而设计的.但是,这套指标体系存在偏重经济发展和按照全能政府设计的缺陷.近来,由国家人事部《巾国政府绩效评估研究》课题组提出的政府绩效评估指标体系,社会保障、社会稳定、廉洁状况和行政效率等多个指标被纳入考核范围.有学者认为,“这个政府绩效评估体系把以人为本的科学发展观作支撑,代表了目前建立政府绩效评估体系的大方向,但还有待于完善.比如,这个体系中基本都是做‘加分’,而没有做‘减分’的内容.应该有‘减分’的内容才能更旗帜鲜明地将‘转变职能的理念引入政府评估之中”’.有人认为,这一政府绩效评估体系并不一定是开展新型政府绩效评估的最佳模式,但它结合考虑到了科学性与战略性、突出重点与全面系统、相对性与统一性、动态与静态、定性与定量、可比性与可操作性相结合的六大原则.总体而言,人事部的这套政府绩效评估指标体系,与1996年中组部的指标体系相比,已经向前迈进了一大步.但是,CDP仍然是这套指标体系的核心指标,还是没有突破以全能政府定位来设计政府绩效评估的方案.

缺乏系统理论、科学指导,实践具有盲目性.虽然现在有很多的学者开始研究政府绩效评估,但还相当薄弱.有学者认为,由于政府绩效评估是一个公认的国际性难题,很多内容难以量化,有的甚至不能量化.更何况政府绩效受多种因素的制约 错综复杂,研究难,见效慢,特别是政府对其绩效评估没有引起应有的重视,以致学术界对政府绩效评估研究动力不足,成果不多.加上“我国公共管理学者取得的政府绩效评估成果多以项目报告形式出现,且研究成果分享又局限于极少数专家范围内,这使得政府绩效评估这一在国外应用性很强的理论研究到我国却变成了纯理论性的研究,不仅严重影响了政府绩效评估研究的深入,而且大大降低了政府绩效研究的理论成果对公共管理实践的应用价值.由于对政府绩效评估缺乏全面、系统、科学的理论研究,缺乏系统的理论指导,在实践探索巾存在着相当大的盲曰.胜.

政府绩效评估缺乏正确导向.当前的政府绩效评估不是作为提高政府管理水平和服务能力的有力措施,而是作为应付上级的无奈之举.当某一方面成为社会热点问题时,采取诸如大检查、专项运动、大评比等方式谋求改正,制造社会舆论.政府绩效评估理应成为通过评估发现存在的不足,提高政府管理水平.可惜的是,当前我国的政府绩效评估却被视为是一科受上级监督的工具,进行消极防御,致使政府部门对某些隐患缺乏主动的风险预测与防范机制.政府绩效评估中存在的类似错误导向,使政府绩效评估难以实现提高政府管理、服务水平的目标,难以实现评估的经常化.

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(作者单位:浙江师范大学)

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