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农业农户论文 农业保险长效机制

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农业保险要获得长期可持续发展,必须在作为公共利益代表的政府的大力推动下,建立兼顾政府、保险公司、农民三个参与方利益的长效机制

文/ 郑跃中俞评忠程素英殷圣平

余杭区2007 年被列为浙江省共保体 试点新增22 个地区之一.实践证明,建立 农业保险制度,有利于农业保障体制的健 全,有利于改革农业补贴和抗灾救济方 式,有利于稳定粮油等重要农产品的生 产,有利于稳固农业基础地位,有利于农 村保险市场的开拓.本文分析了余杭区在 政策性农业保险实践过程中遇到的一些 问题,并就建立农业保险长效机制进行了 思考.

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背景与现状

农业保险是符合W TO 原则的“绿 箱”政策之一,是世界公认的农业经济稳 定器和助推器.由于商业性保险存在市场 失灵问题,故实践中农业保险大多以政策 性方式实施.2006 年,浙江省采取共保经 营和互保合作方式,开展政策性农业保险 试点工作,试行种植、养殖业保险.余杭区 2007 年被列入省农业保险试点范围,水 稻、蔬菜(瓜果)大棚、鸡、能繁母猪四险种 共收交保费221 万元,因当年遭受特大台 风,理赔金额达1124 万元,相当于农户自 交保费39 万元的28.82 倍.2008 年,水 稻、蔬菜大棚、鸡、能繁母猪四险种共收交 保费426 万元,比2007 年净增加205 万 元,理赔金额为72 万元,农户自交保费 46 万元,对农户的赔付率为1.57 倍.两年 来的农业保险工作,很好地发挥了健全农 业保障体系、补偿农民的受灾损失,灾后 迅速恢复农业生产的作用,受到广大农民 的普遍欢迎.同时余杭区在完成农业保险 任务的同时,积极创新,在探索农业保险 长效机制方面进行了大量的实践.

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———试行水稻散户保险.虽然省共 保体暂不对水稻散户提供保险,但在省有 关部门的支持下,余杭区依然积极创造条 件,为占全区种植面积80.34% 的10 万多 户水稻散户提供保险,实现了水稻保险 “全覆盖”,受到了农民的好评和欢迎.

———探索特色产品保险.在省共保体 保险品种以外,积极探索将甲鱼、茶叶、水 果等余杭优特农产品纳入农业保险范围. 在考察学习外地商业农业保险和互助农 业保险经验后,已拟定甲鱼保险试点方 案,将于2009 年先行开展生态甲鱼保险 试点.

———建立预警应急机制.初步建立了 以区域站监测为主体,以11 个区级监测 点和各镇(乡)街道监测点为辅助的、覆盖 全区的农作物病虫害和自然灾害监测预 警体系.与省气候中心合作,研究水稻“气 象指数区域定损法”,制订了《水稻大灾理 赔应急预案》和《水稻大灾理赔专家应急 方案》,建立了水稻大灾理赔专家小组和 专家库,努力构建独立于农户和保险公司 的第三方定损机制,探索公平公正、快速 从简的大灾理赔途径.

———创新投保承保机制.2007年,余 杭区对水稻散户实行以村为单位的联户 投保.2008 年,分别组建了“杭州余杭永 安粮油专业合作社”等三家合作社,探索 将水稻散户以村为单位联户投保转换成 以专业合作社为主体投保,同时,养殖能 繁母猪的散户,也从以村为单位联户投保 转换为以村股份经济合作社或经济联合 社为主体投保.

存在的问题

政府职能定位不准.目前,农业保险 从制定政策、宣传发动、统计数据、支付补 贴,直到发放赔款,各个环节政府的参与 程度都较高.政府参与农业保险的具体事 务过多,长期如此,其行政监督管理职能 必将受到影响,且不利于市场机制作用的 发挥.有的基层村级组织具体承办投保事 务时,在农户需交总保费不多的情况下, 为了省事和提高参保率,直接为农户代交 了保费,虽然减轻了农户负担,但不利于 培养提高农户的保险意识.政府对农业保 险承保公司的政策扶持(如“以险养险” 等),可能在某些业务范围导致垄断经营 现象,会引起其他保险公司的不满.

保险公司动力不足.农业保险具有高 风险、高成本、高费率的特性,目前是在政 府的大力推动和全方位参与下才得以推 行,而保险公司往往比较注重眼前的经济 利益,不够重视涉农保险的广大市场潜 力,承保农业保险的积极性并不高,仅把 它当作一项政治任务.因此,保险公司在 具体承保审核过程中,偏向从严理解执行 保险条款,并且在报案受理、查勘定损时, 有消极应对、效率不高、态度欠佳等现象, 极易引发镇村经办人员和农户的不满情 绪.

农民参保意愿不强.农民参保意识的 提高是一个长期的过程,它受到国家政 策、灾害历史、经济条件、消费习惯等多方 面因素的影响.部分农民参保积极性不 高,主要原因在于农民没有真正形成农业 保险“无灾保平安,大灾减损失”的认识. 同时,投保后也存在道德风险的问题,如 在“罗莎”台风的定损理赔工作过程中,由 于采用抽查的方式,加之投保农田地理位 置标识不清,就曾发现有移花接木的现 象.

保险条款不够完善.一是某些保险 条款太苛刻.如蔬菜大棚、鸡险种,由于保 险责任条款苛刻,很难得到农民认可,且 计算表述复杂,连镇乡经办人员也解释不 清,尽管2008 年财政保费补贴比例比上 年提高了20% ,但种植、养殖户参保积极 性仍不高,影响了参保率的提高.二是保 险品种不能满足实际需求.如甲鱼、茶叶、 水果等种植、养殖户,通过人大议案、政协 提案、调研座谈会等途径表达了较强的参 保愿望,其原因在于现行农业保险品种覆 盖范围不宽,没有包含各地区的特色农业 产品.

大灾应对能力不强.一是大灾应急 机制有待完善.余杭区在2007 年“韦帕”、 “罗莎”台风的灾后定损理赔(尤其是水稻 散户)环节碰到不少困难,主要原因在于 农业灾害预警和应急机制不够完善.二是 定损理赔机制需改进.因为经验不足和农 业灾害点多面广等原因,受灾后保险公司 未能及时赴现场查勘并给出救灾指导意 见,可能引起受灾后损失进一步扩大,若 最终核损后达不到赔款条件,则极易导致 农户的不满情绪,保险公司定损理赔流程 与效率需要进一步规范与提高.三是第三 方定损机制需完善.目前农业保险专家小 组主要在大灾发生时才参与定损,大灾发 生的概率毕竟不高,在平时一般的日常定 损工作中如何发挥专家的技术优势,利用 专家定损等第三方定损机制为农业保险 服务,提高农业保险定损理赔的效率和公 信力,减少保险方和被保险方的矛盾,是 当前需要考虑的问题.

建议与对策

国内外的实践证明,农业保险要获得 长期可持续发展,必须在作为公共利益代 表的政府的大力推动下,建立兼顾政府、 保险公司、农民三个参与方利益的长效机 制.

法律法规建立健全.农业保险是政府 支持和保护农业生产,在时空上分散和化 解局部农业风险的一种制度安排.实践表 明,农业保险制度必须有完善的法律法规 保障其长期稳定性,如美国的《联邦农作 物保险法》、加拿大的《草原农场援助法》、 日本的《农业灾害补偿法》等.我国《农业 法》、《保险法》对农业保险虽有原则性的 规定,但这些规定过于笼统,缺乏可操作 性,必须建立专门的农业保险法律法规, 才能使农业保险长期可靠地发挥其保障 作用.虽然目前我国没有出台统一的农业 保险法,经济发达的省市可以在现行政策 的基础上,先行制定出台相应的农业保险 条例,将实行农业保险作为新时期完善农 业保障体系的一项强制性制度.

政府作为适度到位.没有政府的大力 推动,具有“准公共产品”属性的农业保险 很难自发开展.政府在农业保险发展中应 该发挥法规制定、经济支持、监督管理的 作用,但要适度控制对农业保险具体事务 的参与度.政府首先应该构建保障农业保 险规范运行的法律法规等制度框架,建设 完善农业保险的工作网络,进一步明确农 业保险各相关单位的工作职责,完善农业 保险工作考核机制;对农村保险市场进行 有效监管,培育适度竞争、规范有序的农 村保险市场;协调减轻保险公司农业保险 业务的税收负担,补贴经营费用,变以险 养险的“暗补”政策为提高某些高效益险 种费率的财政“明补”政策.政府以补贴农 业保险的确定性财政资金为农民构建大 灾保障,可以避免灾后巨量救援资金支出 的不确定性和低效率,在财力允许前提 下,可对关系国计民生的农产品、各地特 色农产品,适当提高财政补助比例,调动 农民参保的积极性.

保险公司观念转变.农村保险市场蕴 含着巨大的商机.保险公司要进一步更新 观念,将承保农业保险工作与开拓、培育 广阔的农村保险市场有机结合起来,可以 合理利用完善的农业保险经营网络,努力 开发适应农村实际、受农民欢迎的商业性 涉农保险品种,作为政策性农业保险的补 充险种,在为农民提供更加完善的保险服 务的同时,也扩大自身的保险市场.在各 地增加特色农业保险险种时,也可考虑引 入专业性农业保险公司等其他经营主体, 以提高农业保险的市场化水平和运行效 率.

农民保险意识培育.应该充分利用两 年来农业保险保障作用的示范效应,进一 步加大农业保险政策宣传力度.具体操作 中,不仅要宣传农业保险的政策、意义,还 要将农业保险合同条款中涉及农民切身 利益的承保范围、保险责任、除外责任、理 赔程序等,以通俗易懂的形式广泛宣传, 让农民深切认识农业保险、真正了解农业 保险,以提高农民自愿参保的积极性.

保险条款修改完善.一是修改可操作 性较差的保险条款,简化定损理赔程序. 二是扩大保险品种范围,使保险品种范围 尽可能涵盖各地特色农业产品.三是扩大 参保对象范围,采用组建专业合作社、村 股份经济合作社等方式,将散户纳入农业 保险范围,实现农业保险的公平普惠.四 是采用费率优惠措施,对前几年没有发生 赔款的农户、险种,续保时可根据时间长 短采用不同的分段优惠费率,增加农户续 保的积极性.

预警应急机制健全.一是完善农业风 险预测预警机制.建立农业产品病虫害和 自然灾害监测预警体系,完善从县(区)、 镇乡(街道)、村、组到农户的灾害预测预 警和信息传达机制,将风险控制的重心前 移.二是完善大灾应对机制.如采用水稻 “气象指数区域定损法”等科学高效的大 灾定损理赔新方法,构建专家作为独立第 三方的定损机制.

经营风险积极分散.一是建立财政支 持的大灾风险准备金制度,准备金主要用 于大灾之年的超赔补贴、以丰补歉,也可 用于防灾防损、保费补贴和保险公司经营 费用补贴等方面.准备金的主要来源可以 是农业保险专户资金的盈余部分,以及每 年财政预算安排的农业保险补贴资金的 结余部分等.二是完善农业保险再保险体 系.三是提高参保率.采用法定保险与自 愿保险相结合的方式,将农民参加农业保 险与得到政府其他的农业补贴挂钩、与从 农村信贷机构获得农业贷款挂钩等,避免 农业风险在小范围内积聚,减少农业保险 的逆向选择风险.

(作者单位:余杭区发展和改革局)

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