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粮食农业论文 进一步加强浙江粮食安全体系建设

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——美国粮食产销政策考察的启示

浙江粮食供求仍不稳定,借鉴美国经验,必须建立与省情相应的持续稳定的粮食安全体系

文/叶晓云

2008年在美国进行培训考察,笔者就美国粮食政策对浙江粮食安全问题的启示方面作了些思考.美国是世界粮食生产贸易大国.美国农业所占的比重很低,但对农业和粮食生产重视从没有放松过,采取~系列的措施,保护国内对粮食生产者和经营者的利益,高度重视粮食安全.美国的一些做法对于正在加快推进农业现代化进程的浙江来说非常有借鉴意义.

美国的粮食产销政策

早在20世纪40年代,美国已经实现了农业机械化,70年代又全面实现了农业现代化,从而使农业劳动生产率迅速提高,粮食生产量在美国农业中占有重要的地位.美国耕地占土地面积的22%,粮田占全部耕地的3/4,粮食生产量和人均占有量均居世界首位,出口量约占世界粮食出口量的一半,库存约占世界粮食库存量的30%.

高度保护的粮食政策对粮食发展提供了有力的支持.美国农业政策的长期目标是稳定和提高生产者收入,平衡市场供求和价格,保护农业可持续发展和保护环境,不断提高美国农产品的国际竞争力.美国的农业支持政策可分两大类:一类是保护农业资源和促进农业科技发展的补贴,主要通过立法对农业综合生产能力、农业资源的开发利用和生态环境等进行补贴;另一类是直接保护和支持本国农业发展的补贴,主要是通过对农产品生产、分配和消费的干预,给农业生产者和消费者以补贴,以减缓市场波动带来的利益损失.目前这部分补贴是美国农业体系的核心部分,主要包括农业价格和收入补贴政策、农业信贷补贴政策、农业税收政策、农产品对外贸易政策和国内食物援助政策等.美国农业补贴项目和额度逐年上升,1933年的补贴额是1 31亿美元,到2000年达到了历史最高水平的228 96亿美元.1996年规定2002-2007年6年间的各项农业补贴总计666亿美元.而2002年通过的《农场安全与农村投资法》决定追加对农业的投入和补贴,追加后6年补贴总额达1185亿美元.

健全的市场体系为粮食发展提供了重要的支撑.早期美国粮食市场按其层次分为初级市场(农村市场)及各级集散市场或中心市场.围绕着集散市场或中心市场,逐渐建成谷仓以及其它装卸设备,形成批发与加工制作厂商,随着城市发展食品零售市场迅速发展起来,具有综合性功能的粮食市场逐步凸显出来.在美国各级粮食销售市场上,销售的主体大体分为四类,一是中间商,包括批发和零售商;二是 商,主要为顾主服务,手续费和佣金是主要的收入;三是加工制造商,大多设在集散中心市场,如面粉厂、饲料加工厂等;四是促进粮食销售的机构.随着农业市场化进程的推进和世界粮食贸易形势的变化,农产品流通体系不断调整和完善,目前农业合作社成为粮食流通的一支重要力量.美国现有销售合作社和采购合作社近5000个,社员400多万,年营业额800亿美元.而期货市场和政府保护价格则成为影响市场价格形成的重要因素.

重视通过法律手段来管理和调节粮食生产和经营活动.美国农业法律体系非常健全,政府的各项补贴政策都是有法可依,且随不同时期农业政策目标变化对法律作相应的调整.以1933年颁布的《农业调整法》为开端,美国已经通过了多项关于农业补贴的法律.迄今为止,有影响的农业补贴法案有:1985年的《农业安全法案》、1990年的《食品与农业贸易保护法》、1995年的《联邦农业促进与改革法案》、2002年的《农业安全与农村投资法案》.

运用政府和市场相结合的办法加强粮食安全体系建设.一是稳定发展粮食生产,采取多种保护性政策,保护粮食生产者基本收益;二是重视地区间的粮食供需的衔接,主要是通过发展市场、粮食流通和大型粮商实现粮食的有效供给;三是强调粮食食品安全,同时采取援助计划等抓好低收入和缺粮人群的粮食供应;四是建立粮食储备体系,美国粮食储备目的主要是调节市场和粮食生产.为了吸收粮食过剩、救济粮食短缺、确保粮食市场供求平衡,美国政府非常重视粮食储存体系建设.美国每年有占总消费量40%的粮食转为储备.最近10年来的平均粮食储备量约为1.88亿吨,对世界粮食市场的稳定具有重大的影响.美国粮食体系的主要特点是:以农场储备为主,以商业性粮仓储备为辅.全国粮食仓储能力约为5亿吨,其中各农场的仓储能力就达3亿吨;商业性粮仓共有11800多处,仓储能力为2亿吨.国家不经营粮食储备和仓储设施,政府粮食储备需要的库容采用与商业性粮仓签约方式解决.政府通过粮食仓储许可证和保证金制度对粮食仓储实施严格管理.

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浙江的粮食安全问题

美国从总体上是生产大国,但美国各州情况分布不平衡,如芝加哥所在的伊利诺州是重点粮产区,加州就是一个销区,加州农业和粮食发展演进过程与浙江有点类似,早期是重点产粮区,随着经济作物如葡萄和园艺作物发展粮食自给水平下降,但由于发达市场体系作保障,粮食市场供求稳定.浙江粮食供求仍不是很稳定,必须建立与省情相应的持续稳定的粮食安全体系.

粮食产需缺口不断扩大,产销矛盾继续趋紧.浙江粮食安全基础变化大体可分为两个阶段,一是上世纪90年代中期前,粮食安全基础主要立足于省内,粮食安全观上体现的是生产主导型.二是上世纪90年代末期至新世纪初期,尤其是近年浙江在全国率先成功实施粮食购销市场化后,粮食供需格局发生了阶段性转变,市场主导型的粮食安全基础逐步形成.浙江粮食供需平衡新特点主要表现在:在粮食总量平衡上,从过去的基本自给转变为开放式平衡.1998年浙江粮食自给率是82%,2001年是61%,目前仅45%左右.缺口部分主要通过多种途径从国内市场寻求平衡.在粮食品种平衡上,从过去稻谷自给有余,其它品种不足转变为主要粮食品种全面短缺.稻谷从1998年以前自给有余,降到目前的80%还不到.在粮食区域平衡上,从过去省内地区间调节平衡转变为地区总量全面短缺,依靠省外调节平衡.浙江11个地市全部呈现出产不能满足需要的状况.在粮食平衡观念上,从过去单一追求粮食数量平衡转变为通过数量和质量统一基础上的平衡.省内粮食优质品种不断提高,省外优质粮源在浙江市场占有率不断扩大.

城市化、现代化进程加快,粮食安全面临的任务和压力更大.一是随着城市化水平提高,粮食商品性消费不断扩大,粮食供求对市场依赖性进一步加大,粮食安全的市场风险加重.二是浙江城乡居民消费结构正从小康型向富裕型转变,口粮和动物产品的直接消费相对稳定并趋于下降,但对由粮食转化加工食品和营养保健食品需求不断增加,对粮食安全不仅要有量的保障,而且还有质的提高要求.三是国民经济发展和城市化水平的提高,仍要有一部分耕地转为非农用地.资源不足,人多地少的矛盾进一步突出,保护粮食生产能力任务更重,粮食安全问题将更加突出.而随着浙江高效生态农业的发展,粮食安全既要考虑保证供求平衡,又要重视增加农民收入,这是今后相当一个时期保障粮食安全问题需要把握的一个基本点.

粮食安全体系初步建立,但基础仍很薄弱.粮改后,浙江积极探索建立政府宏观调控与市场机制相结合的粮食供求保障体系,正常年景下充分发挥市场在调节粮食供求中的作用,在非正常情况下运用政府的调控手段保证粮食供给,一是加强粮食生产能力建设,重点是抓了1500万亩的高标准农田建设;二是建立粮食储备制度,并根据市场变化不断充实和完善;三是制定粮食安全应急预案,增强突发事件的应对能力;四是推进批发市场尤其是现代物流体系建设,为经营户提供现代化的交易平台;五是抓好粮食安全责任制落实.这些举措有力保障粮食供给安全,但要真正应对随着市场粮情变化和突发应急事件多发的复杂形势仍有距离,特别是从公共管理服务角度建立全方位,多层面的粮食安全保障体系建设方面任务仍很艰巨.

浙江粮食对外依赖大,需要统筹国内国外市场调节供求.浙江粮食自给水平低,国际国内市场任何变化,对浙江粮食供应影响都较大.当前国际粮情波动变化大,不确定因素很多.据这次考察了解,美国多年来将工业乙醇和生物柴油的发展作为政府公共政策的重要导向,尽管2008年国际市场粮价上涨受到质疑,但发展势头非常快.美国是市场经济高度发达的国家,政府主导推进粮食转化能源的政策主张我们应高度关注.粮食是非常重要的战略物资,我国是人口和粮食消费大国,浙江是粮食销区大省,更要注意统筹考虑省内省外国际市场变化,加强粮食安全体系建设.

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借鉴美国经验,构建粮食安全体系

美国农业比重不高.但农业和粮食生产发展水平却非常高,粮食流通贸易体系高度发达,建立了较为牢固的粮食安全基础.浙江市场主导型的粮食安全基础逐步形成,但仍很薄弱.从浙江的省情出发,要突出抓好,一是稳定粮食生产能力和保护粮农种粮积极性;二是继续把市场培育和发展放在重要位置,重点完善市场体系和提高批发市场的发展层次,增强市场对粮食供求的调节功能;三是建立必要的粮食储备制度,这是政府调控市场和保障粮食安全的基本手段.这三条基本保障措施构成浙江在新形势下粮食安全体系的主要内容.

围绕三条基本保障措施,今后一个时期着力要做好以下几方面工作:一是切实抓好粮食综合生产能力建设.围绕1500万亩标准农田,继续加强水利设施和农田基本建设.突出粮食生产向优势地区集中,努力提高集约化和规模化水平.完善粮食的补贴方式,积极引导完善土地流转机制.二是加快建设粮食流通强省.加快培育发展集加工、贸易、储运、信息区域性粮食物流中心的建设.逐步培育省级中心市场,积极探索发展期货市场.积极推进连锁经营、物流配送、电子商务等现代流通业态发展.三是深化推进产销合作.重点抓好三大区域的合作:与早稻产区的合作,重点是江西、安徽、湖北、湖南等省;与小麦产区的合作,主要在河南等省;与粳稻产区的合作,重点是东三省和江苏省,特别是进一步加强同黑龙江合作.四是完善粮食储备体系建设.建立储备与总需求适应的动态调整机制,使储备的规模能满足市场需求变化;优化储备品种结构,增加市场消费适应性品种储备,在浙江主要提高晚稻品种储备比重;积极探索储备粮的轮换运作机制,建立符合市场规律的储备粮调节制度.

(作者单位:浙江省粮食局)

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