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主体一机制一目标论文 大数据时代的社会协同治理框架再造基于“主体一机制一目标”

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关键词:协同治理;社会协同;大数据;智慧治理

中图分类号:C916文献标志码:A文章编号:1002-7408(2018)01-0041-07

基金项目:2017年度湖南省教育厅优秀青年项目(17B068);2017年度湖南省社科基金项目(17YBQ092);2017年度湖南省社会科学成果评审委员会资助项目(XSP17YBZZ025);2016年度湖南省情决策咨询课题(16JCD018);2017年度衡阳市社科基金重点课题(2017B(Ⅰ)002);2017年度湖南省大学生研究性学习和创新性实验计划项目(湘教通[2017]205号).

作者简介:徐艳红(1983-),女,湖南益阳人,南华大学马克思主义学院副教授,博士,研究方向:马克思主义理论与政治学;伍小乐(1983-),男,湖南耒阳人,湖南工学院马克思主义学院助理教授,博士,研究方向:马克思主义理论与政治学.

21世纪第一个十年以后,人类社会迈入大数据时代.随着计算机存储器功能的不断增强、社交媒体的不断扩大,各种数据海量产生,大数据技术挖掘海量数据中巨大的潜在价值成为现实.有专家预言,大数据的未来十年,最重要的政策制定,将发生在信息技术与社会变化的交流之处[1]303.大数据的产生和应用为社会治理带来了前所未有的机遇和挑战,大数据在助力形成协同治理的新格局、提升 化治理的程度、提高治理决策的科学性、推动治理结构的网络化等方面发挥着重要作用[2].抓住大数据,创新社会协同治理,是应对大数据时代社会治理面临的机遇和挑战的良好之策.

一、大数据与协同治理

所谓大数据,指的是无法在一定时间范围内用常规软件工具进行获取、存储、管理和分析的数据集[3]21.大数据依靠所有数据而不是部分数据,以一种前所未有的方式,通过对海量数据进行分析,获得巨大的价值[4]4.大数据的核心是预测,它“把数学算法运用到海量的数据上来预测事情发生的可能性”[4]16.学术界通常用“4V”(Volume、Velocity、Variety、Value)来描述大数据的特征,即大量化、快速化、多样化和高价值.起源于商业领域变革的大数据,其技术和思维逐渐影响政府管理和治理的领域.[5]大数据时代,人类以前所未有的能力来使用海量的数据,在其中发现新知识、创造新价值,从而为社会带来“大知识”“大科技”“大利润”和“大智能”等发展机遇[1]258-259.

所谓协同治理,简单来说,指的是利益相关者为了实现共同愿景,通过互动、协商、合作、确立认同等方式治理公共事务的过程.党的十八大报告指出,要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”,形成中国特色社会主义社会管理体系.十八大报告为我国社会协同治理的格局奠定了基础.在我国大力推进国家治理和治理能力现代化的政治语境下,社会协同治理的应然状态是在牢牢遵循中国 领导的前提下,在法律许可的有效范围内,政府、社会组织、市场组织和社会公众在治理社会事务的过程中形成一种 和谐的社会治理秩序,并孕育出“帕累托最优状态”式的社会治理结果.同时,《 关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出,要创新社会治理体制,“加强党委领导,发挥政府主导作用,鼓励和支持社会各方面参与,实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动.”[6]社会协同治理虽然是政府主导,但各治理主体之间是一种平等、协商的关系,“通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施公共事务的管理.”[7]通过发挥治理主体的合力作用,共同推进社会公共事务的发展,是我国社会治理走出治理困境、保证治理效果的必然和现实选择.

大数据时代的来临,给我国的社会协同治理带来了新的机遇和挑战.依托于网络信息技术的迅猛发展,我国传统社会治理体系中的等级结构得以改变,社会治理的结构由严格的“金字塔”状向着更加科学合理的“扁平化”状态转变和迈进,权威不再属于居于治理金字塔中的上层主体,而是分散在互动的行为者手中.大数据时代的社会协同治理更加注重和依赖于治理过程中各治理参与主体之间的协商,数据化作为大数据时代的重要特征,正在快速推进“政府主导、公众参与、多元主体”协同治理新格局的形成.

二、大数据时代的社会协同多元治理主体

从个体层面来理解,社会资本是指个人通过自己拥有的社会关系网络获得的可以利用的资源[8];从社会层面来理解,“社会资本指的是社会组织的特征,例如信任、规范和网络,它们能够通过推动协调的行动来提高社会的效率.”[9]我们从社会层面的社会资本角度来观察社会协同治理的参与主体,社会资本就是充斥在治理主体内部及外部并通过某种隐性的潜在力量影响主体运作及发展的一系列信任关系、行为规范以及关系网络等组织软要素,这些要素是社会治理主体明确角色、找准位置、实现协同治理的关键.大数据时代,政府、社会、公众是社会协同治理最重要的治理主体.

(一)政府主导

中国的协同治理不等同于西方国家的多中心治理.西方国家的多中心治理理论有其特定的社会背景,当多中心治理理论引入中国治理语境时,如何适应中国的实际情况成为一个无法回避的问题.现实情况是,中国的社会和公众等还没有完全发展成为自主性的社会治理主体,真正在公共事务中发挥绝对作用的还是党和政府,于是以自主治理为基础,要求政府向社会极大分权及权力回归民众的“多中心”治理格局尚未形成.正是基于这种考量,协同治理理论在我国具体的治理语境下应运而生,其倡导政府与市场、公民、社会组织等各方面的合作治理,但也蕴含了中国 在治理过程中的领导核心作用以及政府在其中所起的主导作用,在此基础上,形成政府主导、多方协同的社会治理格局.

大数据时代政府是否有能力担负起主导社会治理的责任呢?答案是肯定的.相比于其他社会组织,政府部门的权威性更高,因而在数据的应用上阻力更小,利用效益更大,也更有潜力可挖.政府在数据占有上拥有天然优势,主要表现在以下两个方面:首先,比较其他的社会组织,政府能够全面掌握到涉及国计民生的财政、农业、产业、就业、交通、金融、矿产等方面的运行数据,并且通过大量的统计人员调查、日常行政管理等工作也积累了各类与社会息息相关的数据;其次,政府能根据需要,要求企业、事业单位和社会组织提供各种数据.因此,在社会治理过程中,政府必须不断发挥整合作用,在保障信息安全的基础上,推动数据信息的共享,从而促进大数据在社会治理创新中发挥作用.

大数据时代政府主导社会治理,首先要树立大数据意识.一方面,作为协同治理主导者的政府尤其是决策者必须转变观念,形成有效的数据思维;另一方面,政府要发挥引导作用,积极在全社会形成应用“大数据”的意识和习惯.其次,要建立信息化设施,实现资源共享.各级政府单位协力合作建立一个大数据信息共享平台,是破解当前政府行政难题的关键(如图1).再次,要积极培育其他治理主体.协同治理要求打破在单中心治理中政府作为惟一权力中心的治理格局,要通过其他主体各自权利的实现形成一个合作治理网络.政府要加大发展社会力量,在大数据推进中,积极探索政府、社会组织、企业、个人协同创新的治理模式.

(二)社会协同

实现政府同社会之间的良性合作是社会治理的关键所在.“在政府治理能力较高而社会发育程度较低的现实情形下,政府在社会治理中发挥主导作用,但出于有效治理需要,政府同时保护并尊重社会的主体地位以及社会自身的运作机制和规律,等培育发展社会力量,等充分发挥社会力量在社会治理中的作用.”[10]这个模式既充分尊重了社会本身的地位和作用,又同时结合了中国的社会实际,突出了政府的主导作用及关键角色,可以说是现阶段一个较为可取的社会协同治理模式.

社会组织是社会协同治理的重要力量.社会组织在近些年来得到了迅猛发展,在新一轮的治理体系建设和治理能力提升中,社会组织应以更高层次的独立性和自治性,成为社会治理的重要主体,逐渐与政府构建起平等的伙伴关系.

社会组织参与社会治理的基本途径可以分为本土化、枢纽化、创新化和机制化四个步骤(见图2).所谓本土化,是指社会组织参与社会治理要立足于我国社会实际,根据社会的实际情况采取适合我国国情的方式参与到社会治理中来.社会组织通过积极参与政府购买社会服务、采取项目制运作等本土化模式参与社会治理,既能减轻政府负担,又能促进社会组织的发展,可谓作用巨大.所谓枢纽化,就是充分发挥枢纽型社会组织(主要指人民群众团体等特殊社会组织)政策引领、业务指导、协调合作、服务管理等作用,在平等自愿的基础上实现同类型、同行业、同地域等社会组织广泛而紧密的合作联系.同时还要通过推动社会组织参与社会治理创新、完善社会组织参与社会治理的机制,充分发挥社会组织治理社会的作用.我国社会组织的成长已卓见成效,与政府的互动也逐渐频繁.社会组织必须积极参与到社会治理中来,不断提升自身的治理能力和治理水平,在未来治理过程中,其应更大范围地有效承担公共治理事务,切实发挥协同治理作用,从而实现协同治理过程中多方主体的良性互动.

(三)公民参与

公民参与是现代社会治理不可或缺的环节,有效的社会治理,必须充分发挥公民参与的积极性,以有效降低社会治理成本,提高社会治理的效率和质量.

大数据时代,信息垄断正在被打破,互联网使普通人获得了更多的参与机会,以往,单个人的言论和行为对社会的影响可能微不足道,现在却可能通过“网民聚合”发挥出强大的效应.在大数据时代,互联网已经形成了一个公共领域,在这个公共领域中,公民对政策的参与程度进一步加深,可以在更大程度上讨论和评价政策,影响政策制定.公民正发挥着主体作用,其角色也由信息的被动接收者变为行动的主导者,尤其实现了和信息传播方的互动反馈.这种角色的转变,为实现公民有效参与提供了切实的可能.而随着信息公开和数据开放程度的加大,基于数据开发的各种应用系统越来越多,这必将为公民的有效参与提供更有效的网络平台,大众创新和参与社会治理的模式也将由此变得越来越普遍.

大数据不仅使公民的角色得到了转变,而且实现了公民对社会治理的真正参与.公民参与的这种协同互动,可以从GBCP和谐三角模型中明晰地体现出来(见图3).在GBCP和谐三角模型中,G代表政府,B代表企业,C代表公众与社区,P代表公共设施与公共环境.该模型以P为核心,围绕公共产品的提供,构建政府(G)、企业(B)、公众(C)和谐三角角色,搭建涵盖社会治理各方面的完整动态循环系统.具体来说,市场机制在其中发挥着重要作用,部分公共事业可以由企业负责,从而减少政府对市场和社会的治理领域.同时政府可以借助公众的力量,把发现问题、解决问题的权力分包给众多的公众,这既有利于社会治理中各种问题的有效解决,也有利于政府从具体事务中脱身,以更多精力从事平台设计和宏观调控.

三、大数据时代的社会协同治理机制

大数据时代,海量的数据资源零星地分散在政府各职能部门或政府机构,使得一个问题的解决往往涉及多个职能部门,不但凸显出各职能部门之间横向合作、数据与信息共享的重要性,而且要求社会治理冲破传统科层制的壁垒、打破传统纵向层级限制的藩篱,形成科学有效的多方协同共治机制.

(一)诉求表达机制

当前,我国公民表达诉求的渠道,既有制度化途径,如提起行政复议、向法院起诉;也有半制度化途径,如向立法机关反映、信访、向纪检监察机关举报、向媒体反映;还有非制度化途径,如在网络发布言论、使用极端手段等.不同的渠道在诉求表达的管道畅通程度、效果、成本等方面存在明显的差异.综合来看,公民最有效的诉求表达机制首先是向纪检监察机关举报,其次便是在网络发布言论.

大数据时代,互联网已经成为公民意见表达和利益诉求的新生空间.众所周知,微博、微信、BBS、在线论坛、博客等网络化平台成为了公民表达自身观点、态度和偏好的重要载体.社会公众通过各类网络社交渠道表达自身利益诉求相比于制度化或半制度化途径有着极大的优势:一方面,个性化、虚拟性和开放性的网络空间,为创建各种社会议题,尤其是社会热点或焦点议题提供了便利条件,虚拟的网络空间是报道或曝光社会敏感话题最有潜力、最便捷的媒介.另一方面,网络空间优越的性价比,有利于激发公民的参与热情,匿名言论为公民参与社会协同治理提供了必要的技术支持,保障了公民个人信息的安全,大大提高了公民参与社会治理的积极性.

大数据时代,公民通过网络表达诉求的数量大幅增长.以全国性网络问政平台人民网“地方领导留言板”为例,2008年该平台正式运行即获得15660条网民留言,截至2014年上半年,该平台共收到网民留言212985条.公民诉求的回应主体主要是政府.截止到2014年上半年,“地方领导留言板”各省党政机构共回应了69803条网民诉求,占总发帖量的328%[11].伴随着中国进入大数据时代,网络成为社会生活的重要场域,公民越来越多地利用互联网和新媒体表达诉求,政府也应大力强化网络空间的治理能力建设,以有效回应公民诉求来实现良性互动.政府要建立和完善回应性制度,建立制度化回应机制.作为社会组织,在回应公民诉求方面也可有所作为,主要是提供各种援助.社会组织可以通过提供法律、心理等方面的咨询和援助,有效回应社会诉求.

(二)心理干预机制

现代化信息技术给人类带来便利的同时,也给人们带来诸多困扰.如自助服务终端、移动APP等现代信息传媒技术的发展,一方面能够使人们更加便捷、迅速地获取各种各样的信息资源,另一方面由于网络信息资源的虚拟性及对信息资源管理缺乏有效性,部分不文明的信息极易进入公众的视野,打破受众内心的平静和平衡.对于青少年而言,他们的心理尚未发展成熟,极易对网络、移动APP等媒介产生过度依赖,甚至沉醉其中无法自拔.因此,必须建立畅通有序的心理干预机制,提高对公众心理问题的干预和化解能力.

由于大学生心理问题的特殊性、普遍性及高校作为教学科研单位的优越性,大数据在高校学生心理干预方面发挥了积极作用.开发高校学生心理管理系统已成为各大高校监控和预防学生心理危机的一个重要手段,几乎每一所高校都建立了学生心理数据管理系统.充分利用数据挖掘技术,开发大学生心理数据管理系统,利用大数据提高心理测评工作效率,加大心理数据分析的深度,更成为绝大部分高校的选择.高校心理工作通过分析筛查数据库中学生的心理测试数据给学生评定心理状态,还可以抽取数据进行数据挖掘,得到最终的分类结果和知识规则,提供给心理工作人员作为决策支持.通过数据挖掘技术将相关结论应用到当前的学生心理管理系统中,可以极大提高系统在心理危机预防应用中的有效性(见图4).

在社会心理干预的整个过程中,协同治理具有非常大的优势.社区、企业、社会组织、学校等多方相互协调、通力合作,开展专题心理讲座和印发健康心理宣传手册,借助宣传公告栏、社区广播、互联网自助服务终端、心理健康咨询热线等渠道开设形式多样的心理健康知识专题栏目,引导公民保持健康心理.政府应与学校、心理科研机构、社会组织齐心合作,开展社会心理状态预警、监控、反馈、干预等专项研究,并及时、准确地掌握公民健康心理需求,为政府科学决策和有效干预不良心理提供参考依据.

(三)矛盾调解机制

改革开放30多年来,中国社会阶层结构发生了巨大的变化,社会阶层结构和利益群体明显分化,多元化的利益诉求、差异化的利益矛盾和各异性的利益冲突,逐步成为社会常态.因此,如何化解社会矛盾、弥合社会冲突、解决社会纠纷,并科学合理地解决社会问题,是社会协同治理的重大研究课题.

大数据为解决社会纠纷、社会矛盾和社会冲突等社会问题提供了更多可以利用的技术和工具.首先,大数据技术可以从庞大的微观数据中寻找到有利用价值的数据信息,进而形成一套完整的数据信息综合分析与利用体系,为矛盾调解的数据分析提供科学参考.其次,通过对数据信息分析可以有效地预防和解决社会矛盾,及时、准确地掌握社会公众的多元需求,从而为政府采取可行性的措施提供重要的参考依据,以此调解社会矛盾.最后,通过对大数据的分析和处理,可以掌握社会舆情与民意,促进社会矛盾的动态治理.

大数据所依赖的扁平化、即时性的信息传递,意味着要快速、准确地定位社会异常现象,对可能发生的重大危机事件进行正确预警和研判;必须在社会综合治理中实现各部门的高度协同,精确、高效地提供公共服务,以实现社会治理中科学决策、高效执行和 监督的有机结合.社会矛盾调解既与政府部门有关,也与社会各种机构和组织有关,是社会协同治理的重要内容,因为正如 所指出的:“努力化解社会矛盾,维护社会稳定,不仅是党委、政府的事,也是社会各界的事,人人都应关心,各种社会组织、各个部门都有责任.”[12]对社会矛盾的处理不能单一依靠政府部门,要实现对社会矛盾纠纷化解的多元化治理,充分依托各部门、单位和社会组织,发挥专业人才和志愿者的作用,做好矛盾排查和化解纠纷工作,防止社会矛盾的积聚及进一步扩散.

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(四)权益保障机制

[JP3]大数据使社会从信息时代、知识时代迈向智能时代,社会的需求急遽增长,人们较高层次的权利需求如知情权、表达权、参与权、监督权等应运而生,其维护自身权利的意识和对公平正义的追求也越来越强烈.社会权益主体呈现多元化,客体显现形式多种多样,使得群众权益维护问题更加复杂,仅仅依靠某一方面的力量或者单一的权益治理方式显得势单力薄,无法有效地满足人民群众的多样化需求.政府、企业事业单位、社会组织和个人是社会权益保障治理涉及的四大主体,维护多方群众权益需要充分发挥他们的积极性,齐抓共管,形成合力.

政府在社会权益保障中起主导作用,要维护好、保障好最广大人民群众的合法权益必须坚持以政府主导为核心原则.首先政府要完善权益保障立法工作,加大处罚力度,对各部门因责任推诿而产生的“越位”“缺位”和“错位”等问题严肃处理.其次,政府要进一步完善公民合法利益协调机制,及时掌握不同社会群体的利益诉求,有效协调广大群众的特殊利益.最后,健全群众合法权益保障机制,形成全覆盖、全方位、立体式的群众合法权益保障机制,通过合法、有效、通畅的渠道保障群众合法权益不受侵害.

政府主导并不意味着政府包揽一切,各类企事业单位应承担起相应的社会责任,切实维护和保障职工的合法权益和 权利.各类社会组织在遵守组织章程实现自身目标的同时要更多地关心群众、服务社会,当仁不让地肩负起调解纠纷、解决矛盾、维护社会群体合法权益的社会责任.人民群众团体要充分发挥政府赋予的联系广大人民群众和相关行业管理的权力,在参与社会治理、供给公共服务以及维护社会群体合法权益等方面作出应有的贡献.公民个人则应该更新原有思想观念,强化维权意识,知法懂法,努力提高个人素养,充分发挥主观能动性,提升自我维权的能力,通过自身能力营造良好的社会维权氛围.

四、大数据时代的社会协同智慧治理目标

智慧组织、智慧城市的发展呼唤并推动着智慧社会建设.智慧社会即信息社会、数字社会或运用大数据、互联网实施自动化管理的社会.智慧社会借助社会物理学和大数据,改善社会动员、社会网络、社会参与,让社会成员更好地实现社会学习,更好地遵循社会行为规范.同时,城市的公共服务、商业组织、居住等也将更趋友好.智慧社会是以大数据分析为核心手段,依托移动互联网、移动物联网、自助服务终端及移动APP等技术,为广大公民搭建一个反馈问题、描述问题、治理问题的大数据平台,其有助于形成一种信息对称、责权对等、扁平化组织的社会结构,进而形成以 化为主要特征的众包式的社会管理模式(见图5).

以知识自动化为核心技术(如图6),依托移动互联网、物联网、云计算以及大数据等技术平台全方位地感知社会发展态势,激发社会活力,凝聚社会力量,融合社会智慧,创新社会治理,最终实现从数据、信息、知识到智慧的转变,是构建智慧社会的重要目标之一.智慧社会充足的社会信息资源和信息情报,能够实现从定性到定量的社会群体智慧的根本转型,从而通过计算的方法去引导、治理、掌控复杂的社会系统[13].相比于智慧城市和智慧社区,智慧社会更加关注公众的生活方式、意识形态、价值观念和服务感受的塑造,通过综合平衡与整合协调人、地、事、物和组织等各种要素,实现精细化管理、人性化服务、大众化参与、信息化支持的集约型、响应式、主动性、智能化的社会治理形态.信息社会向智慧社会的飞跃,其本质上就是大数据向大智慧的转型、资源分散向资源集聚的转变、被动呼吁向主动响应的转化.

智慧社会建设的服务对象是普通民众,他们才是社会生活的主体,智慧社会的建设必然要求全民行动起来,全民参与,群策群力,充分调动广大群众参与社会治理的热情,也只有全员的参与和使用,才能让智慧社会建设的相关技术真正释放活力.民众是强化社会建设、维护社会秩序、创新社会治理、保障社会稳定的中坚力量,全民参与智慧社会的建设不仅是推进社会治理能力和治理体系现代化的必然要求,还是解决传统社会管理难题的必然抉择.中国 党章就明确规定:“无产阶级政党最基本的领导方法和工作方法是从群众中来到群众中去,根本出发点是一切为了群众,力量源泉是一切依靠群众,核心目标是要把党的主张转化为广大人民群众的自觉行动.”全民参与,作为党政主导、社会动员和社会参与的一种社会善治的机制,是社会治理能力和治理体系现代化主体不可或缺的一部分.

当前,公民广泛参与社会协同治理已然成为一种不可逆转的趋势.尤其是随着生活水平的提高和自主参政意识的增强,人们日渐频繁地参与到国家政治生活和社会协同治理中来,而对于基层社会治理来说,其成败的关键就在于公民的积极主动参与.全民参与能够较好地在社会协同治理中和智慧社会建设目标上与公众需求之间找到“最大公约数”,通过建立科学化、 化与法治化的社会公众参与机制,从源头上调动公民参与的主动性、积极性及创造性,最终实现从传统“单一式”的社会单向管理走向现代“多元化”的社会协同治理,以满足社会协同治理主体多元化互动参与的需求.但总体来说,目前我国公民参与社会协同治理的积极性并不高,参与的自主性不强,参与的热情也有待进一步提高.鉴于此,我们提出以下建议:一是基层社会自治组织去行政化是公民广泛参与的必要前提,基层社会协同治理长效机制的构建是公民广泛参与的关键因素;二是强化公民参与的认同感和归属感是公民参与的核心内容,只有当社会公众对社会自治组织有了认同感、归属感以及“主人翁”意识,他们才会积极主动地参与到社会协同治理的过程中来.另外,公民参与的保障在于搭建有效的协同共治平台,要精心创建网络化的综合政务服务平台,积极培育和扶持社会组织,鼓励社会力量加入.

全民参与,从一个个智慧社区、智慧城市上升到智慧社会,目前及未来面临的较大障碍,是大量有效数据被限制在分散的“信息孤岛”中,其中许多涉及公民隐私的数据又被不恰当地使用.突破现有障碍,需要一方面击破“信息孤岛”,推进公共管理、商业信息在法律允许、有助于维护公共利益前提下得到更广泛有效的开发使用,另一方面要切实保障公民的隐私权[14],要通过创建恰当的个人信息使用权制度来保护公民隐私.

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[2]李江静.大数据对国家治理能力现代化的作用及其提升路径[J]. 党校学报,2015(4)∶44-50.

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【责任主编:张亚茹】

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